《China PPP Demonstration Project Report》
序一 發(fā)揮第四部門在PPP工作中的作用
政府和社會資本合作（Public-Private Partnership，簡稱“PPP”）模式在中國不是新事物，上世紀(jì)80年代中期就已開始應(yīng)用。30多年來，PPP在中國的發(fā)展經(jīng)歷了多個(gè)階段，有高低起伏也出現(xiàn)過反復(fù)。隨著2013年年底全國人大決定立法、中央政府特別是財(cái)政部和發(fā)改委等開始力推，PPP模式作為我國提供（準(zhǔn)）公共產(chǎn)品/服務(wù)、改進(jìn)政府管理方式等的重要手段之一，被賦予了新的歷史使命，具有重要意義。
2014年10月，李克強(qiáng)總理主持召開國務(wù)院常務(wù)第66次會議，并在會上明確提出“積極推廣PPP模式”。財(cái)政部、發(fā)改委相繼發(fā)布配套政策法規(guī)文件，財(cái)政部30個(gè)和發(fā)改委80個(gè)PPP項(xiàng)目的陸續(xù)推出，PPP模式在我國全面升溫。作為一名20年專注于PPP研究與教學(xué)的學(xué)者，在為自己的領(lǐng)域得到國家重視而高興的同時(shí)，對當(dāng)前的PPP熱潮也有一些擔(dān)心。如果各地一窩蜂地上PPP項(xiàng)目，不認(rèn)真總結(jié)和吸取過去30多年的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，不能理性看待和科學(xué)運(yùn)用PPP模式，不能公平分擔(dān)和控制風(fēng)險(xiǎn)，就有可能重復(fù)再犯過去犯過的錯誤或又走彎路，引入社會資本后幾十年的運(yùn)營和維護(hù)就有可能出問題，不僅不能提高效率和服務(wù)水平、保護(hù)公眾利益，甚至項(xiàng)目失敗，造成社會不和諧，那么PPP所能發(fā)揮的作用會大打折扣，社會各界寄予的厚望恐怕也會落空。
有此擔(dān)心的肯定不止我一個(gè)人，大岳咨詢金總也在多個(gè)場合表達(dá)了類似意見。我和金總認(rèn)識多年，我們倆基本是同期（上世紀(jì)90年代）開始與PPP結(jié)緣，我主要從事PPP研究和教學(xué)，他則基本上以PPP項(xiàng)目實(shí)踐為主，他和他的團(tuán)隊(duì)完成了很多國內(nèi)經(jīng)典的PPP案例，積累了很多寶貴經(jīng)驗(yàn)，對我國PPP的發(fā)展也提出了不少真知灼見。我們平時(shí)的交流也挺多，我的學(xué)生也專門到金總的公司做過調(diào)研、了解第一手資料。
這次金總請我為他們即將出版的新書《中國PPP示范項(xiàng)目報(bào)道》作序，我欣然答應(yīng)，因?yàn)橥茝VPPP的正確理念和做法，做好PPP項(xiàng)目是相關(guān)從業(yè)人員的共同使命。這本書從過去的幾千個(gè)PPP項(xiàng)目中挑選出有代表性的十幾個(gè)示范項(xiàng)目，匯總呈現(xiàn)了國內(nèi)主要媒體的相關(guān)報(bào)道。這些項(xiàng)目有的是剛剛完成的示范項(xiàng)目，有的引起過社會的廣泛關(guān)注，有的為行業(yè)樹立了標(biāo)桿。我在工作中也常與記者打交道，他們對社會敏感和熱點(diǎn)的把握，對新事物的探究精神令人佩服。記者的這些采訪報(bào)道時(shí)間跨度長，角度多樣，思考深入，對于總結(jié)我國PPP的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，對這一輪的PPP推廣應(yīng)用具有很好的參考價(jià)值。
有一種說法，媒體是立法、司法、行政之后的第四部門；也有人說，智庫（含咨詢和學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)）是立法、司法和行政之后的第四部門。無論媒體也好，智庫也罷，充分發(fā)揮第四部門的作用都能對我國PPP的健康發(fā)展大有裨益。特別是在全國各地如火如荼上馬PPP項(xiàng)目的當(dāng)前，這本結(jié)合媒體和智庫之力的書籍出版，可謂恰逢其時(shí)，事半功倍。因此，我向大家隆重地推薦此書，期待書中的理念、做法和總結(jié)能給讀者帶來啟示、思考和爭辯，也期待著第四部門和我們廣大的從業(yè)者一起，共同為PPP在中國的健康和順利發(fā)展盡一份綿薄之力！
清華大學(xué)國際工程項(xiàng)目管理研究院副院長 王守清教授
2015年3月7日于清華園
序二 總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動PPP模式創(chuàng)新
2014年對PPP是一個(gè)特殊的年份，PPP的環(huán)境發(fā)生了天翻地覆的變化。繼產(chǎn)業(yè)資本之后，金融資本對PPP表現(xiàn)出強(qiáng)烈的興趣，參與方的變化對PPP的影響不可小覷。發(fā)改委和財(cái)政部接連出臺了一系列與PPP相關(guān)的政策法規(guī)，法律環(huán)境更加有利于PPP發(fā)展的同時(shí)也對PPP形成了更加完善的約束。有收益的項(xiàng)目越來越少，沒收益的項(xiàng)目越來越急迫。PPP從比較集中應(yīng)用于公用基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，擴(kuò)展到社會基礎(chǔ)設(shè)施，甚至基礎(chǔ)設(shè)施以外的行業(yè)。土地財(cái)政不斷收緊，高速城市化的遺留問題需要補(bǔ)課，包括環(huán)境問題和地下設(shè)施的建設(shè)等。面對變化，創(chuàng)新成為推進(jìn)PPP的必然選擇，沒有模式創(chuàng)新就無法完成PPP的使命。
2014年10月中旬李克強(qiáng)總理和劉延?xùn)|副總理訪問了俄羅斯，在俄期間我向領(lǐng)導(dǎo)遞交了《關(guān)于當(dāng)前形勢下做好PPP工作的建議》，十點(diǎn)建議中的第一點(diǎn)是“總結(jié)過去PPP項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)并推廣”。李克強(qiáng)總理在2014年10月24日召開的國務(wù)院常務(wù)會議上積極鼓勵推廣政府與社會資本合作的“PPP模式”，他指出“一些地方政府已經(jīng)有過類似的探索，有關(guān)部門要注重總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)，積極推廣試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，在更大范圍內(nèi)拓展廣泛的投資空間。”應(yīng)該說，總理的要求非常明確，做好PPP工作首先應(yīng)該重視經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的總結(jié)。無論P(yáng)PP面臨的環(huán)境如何變化，其本質(zhì)是不會變的，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)就是要抓住PPP的本質(zhì)和靈魂。在國外，運(yùn)作PPP項(xiàng)目廣泛聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)，其本質(zhì)也是要利用中介機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中的經(jīng)驗(yàn)積累。
2014年底財(cái)政部推出的30個(gè)PPP示范項(xiàng)目之一的池州市主城區(qū)污水處理及市政排水購買服務(wù)項(xiàng)目簽約了，業(yè)內(nèi)把這個(gè)項(xiàng)目稱為“池州模式”。之所以叫“模式”是因?yàn)橐郧皼]有污水管網(wǎng)PPP的先例，池州項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)了突破，成功地將無收費(fèi)項(xiàng)目做成了PPP。不僅通過政府購買服務(wù)引入了社會資本，在池州項(xiàng)目里還體現(xiàn)了混合所有制，政府在SPV公司中持有了20%的股份。大岳咨詢作為池州項(xiàng)目的顧問，在項(xiàng)目推進(jìn)過程中把以往項(xiàng)目的很多經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)都吸收進(jìn)了池州項(xiàng)目中，包括項(xiàng)目的組織、運(yùn)作流程、重大問題的解決方案和項(xiàng)目文本等內(nèi)容。這個(gè)案例的成功證明，PPP項(xiàng)目的創(chuàng)新不是割斷歷史、另起爐灶，更不是為了創(chuàng)新而創(chuàng)新的玩花活，而是在總結(jié)以往PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，充分與市場互動對接而做出的反映項(xiàng)目特點(diǎn)的結(jié)構(gòu)和規(guī)則設(shè)計(jì)?？偨Y(jié)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)是PPP模式創(chuàng)新的基石。
經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)從何而來呢？去年財(cái)政部推出30個(gè)PPP示范項(xiàng)目，引起了行業(yè)巨大轟動，國家發(fā)改委還要推示范項(xiàng)目。財(cái)政部的目的很明確，就是要通過這些示范項(xiàng)目來總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，形成一些可復(fù)制的模式。這些示范項(xiàng)目產(chǎn)生經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)需要幾年的時(shí)間，受限于示范項(xiàng)目的數(shù)量其經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)也不會很多，而且在做示范項(xiàng)目的同時(shí)各地都在推PPP項(xiàng)目，根本等不及示范項(xiàng)目的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)總結(jié)出來后再運(yùn)用。實(shí)際上，截至2013年底，我國已經(jīng)完成約8000個(gè)PPP項(xiàng)目，在這些項(xiàng)目中各地交了大量的學(xué)費(fèi)，也形成了非常豐富和寶貴的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，也許這就是總理重視經(jīng)驗(yàn)、教訓(xùn)的理由。在新的示范項(xiàng)目形成經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)之前，可以把具有典型代表意義的一些老項(xiàng)目作為示范項(xiàng)目來看待，讓它們的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)先發(fā)揮示范的作用，可以獲得事半功倍的效果。
媒體一向是很敏感的。2014年我接受主流財(cái)經(jīng)媒體采訪超過150次，其中大部分與PPP項(xiàng)目有關(guān)（包括中央電視臺的兩次采訪）。我讀過記者就有些項(xiàng)目寫的報(bào)道，他們有非同尋常的選題和獨(dú)特的視角，一般都會提到正反兩方面的內(nèi)容。比如，經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)記者杜濤寫北京第十水廠PPP項(xiàng)目的文章，非常有深度，使我們這些項(xiàng)目的親歷者讀后都有新鮮感、有收獲。我們把主流財(cái)經(jīng)媒體關(guān)于PPP項(xiàng)目的報(bào)道進(jìn)行整理出版了這本《中國PPP示范項(xiàng)目報(bào)道》供讀者參考。也許這些報(bào)道本身不代表任何一個(gè)PPP示范項(xiàng)目的全部，但記者的視角至少可以為我們總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)提供重要的線索。
在未來五到十年，PPP在我國經(jīng)濟(jì)活動中將會無處不在。但PPP是把雙刃劍，做得好能助力經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，做得不好可能會給經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展帶來麻煩，搞不好風(fēng)險(xiǎn)還會越來越大，控制好PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)是PPP從業(yè)人員的重要使命。做好PPP項(xiàng)目和進(jìn)行PPP模式的創(chuàng)新，需要智慧，更需要從PPP的歷史中汲取養(yǎng)分，相信記者高屋建瓴的眼界會拓展我們的視野，增加我們的智慧。
2015年2月4日國家發(fā)改委下發(fā)了《國家發(fā)改委辦公廳關(guān)于征集政府和社會資本合作典型案例的通知》，向各省征集建成并運(yùn)營兩年以上的PPP項(xiàng)目案例經(jīng)驗(yàn)，供有關(guān)各方學(xué)習(xí)借鑒。很明顯，總結(jié)PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已經(jīng)成為政府工作的組成部分。期待我們編輯出版的這本書能為國家發(fā)改委的工作提供支持，為推動我國PPP健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。
需要強(qiáng)調(diào)的是，2014年中國財(cái)政學(xué)會PPP專業(yè)委員會和大岳咨詢共同舉辦了《中國PPP沙龍》活動（截止目前共舉辦了六期），每期沙龍分享一個(gè)案例，本書收錄的十二個(gè)示范項(xiàng)目中的四個(gè)在沙龍上進(jìn)行過分享，在此特向PPP專委會賈康主任和孫潔秘書長表示感謝。
大岳咨詢公司總經(jīng)理 金永祥
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