國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目收儲(chǔ)工作的若干思考

夏天 辛田

一、國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)背景

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，我國木材生產(chǎn)總量不足，結(jié)構(gòu)性短缺的問題日益凸顯。同時(shí)，木材消費(fèi)剛性增長，2020年我國木材消耗量達(dá)到7億立方米，供需缺口持續(xù)擴(kuò)大，每年木材進(jìn)口量超過2.5億立方米，對(duì)外依存度50%以上，加之原木貿(mào)易受限，木材安全問題突出。黨中央、國務(wù)院高度重視木材安全問題并做出重要決策，決定實(shí)施“總量平衡、結(jié)構(gòu)協(xié)調(diào)、進(jìn)口適度、持續(xù)經(jīng)營”的國家木材安全戰(zhàn)略，建設(shè)國家木材戰(zhàn)略儲(chǔ)備基地，建立國家儲(chǔ)備林制度。

當(dāng)前國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目的主要運(yùn)作方式有以下三種：直貸模式、國家儲(chǔ)備林專項(xiàng)債券模式和PPP模式。

直貸模式，即各縣（市、區(qū)）政府平臺(tái)公司直接通過抵押貸款建設(shè)運(yùn)營國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目，或者和央企、國有企業(yè)以及其他國內(nèi)知名林業(yè)產(chǎn)業(yè)企業(yè)等社會(huì)資本共同合資成立國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目運(yùn)營公司，由各股東向合資公司注資，同時(shí)通過項(xiàng)目立項(xiàng)以公司資產(chǎn)為抵押擔(dān)保向銀行申請(qǐng)項(xiàng)目貸款，以推動(dòng)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目建設(shè)。

國家儲(chǔ)備林專項(xiàng)債券模式，即政府為建設(shè)國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收入作為還本付息資金來源的政府債券。

PPP模式，即各縣（市、區(qū)）政府和社會(huì)資本合作推進(jìn)項(xiàng)目實(shí)施的模式。

相較于直貸和專項(xiàng)債模式，采用PPP模式推行國儲(chǔ)林項(xiàng)目有四個(gè)優(yōu)勢(shì)：一是國儲(chǔ)林PPP項(xiàng)目屬于政策性銀行支持的項(xiàng)目范圍，融資優(yōu)惠力度較大，項(xiàng)目融資年利率一般與五年期LPR不相上下，且寬限期較長，一般為5-8年。二是PPP模式可以將國儲(chǔ)林項(xiàng)目與鄉(xiāng)村振興及產(chǎn)業(yè)結(jié)合，通過合理包裝推動(dòng)地方鄉(xiāng)村振興和相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鞏固脫貧攻堅(jiān)成效。三是PPP項(xiàng)目貸款方面，可由項(xiàng)目公司通過項(xiàng)目收益權(quán)質(zhì)押獲得銀行貸款，解決了林權(quán)抵押貸款率低的問題，極大地降低了貸款難度，提高貸款額度，小杠桿撬動(dòng)大資金。四是規(guī)范的PPP項(xiàng)目將可行性缺口補(bǔ)助納入一般公共預(yù)算管理，不存在隱形債務(wù)的擔(dān)憂。因此我們認(rèn)為以PPP模式推動(dòng)國家儲(chǔ)備林建設(shè)項(xiàng)目是較優(yōu)選擇。

二、PPP模式是未來依托集體林權(quán)收儲(chǔ)模式下開展國儲(chǔ)林項(xiàng)目的優(yōu)選路徑

林地收儲(chǔ)是影響國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目成功與否的關(guān)鍵因素。一方面，林地、林木的收儲(chǔ)是項(xiàng)目建設(shè)的基礎(chǔ)，直接決定項(xiàng)目建設(shè)的邊界條件；另一方面，國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目資本金一般設(shè)定為20%，意味著大部分項(xiàng)目建設(shè)投資需通過融資獲取，而銀行放貸通常以項(xiàng)目未來收益權(quán)作為質(zhì)押標(biāo)的，即項(xiàng)目收儲(chǔ)進(jìn)度將很大程度影響融資貸款發(fā)放，進(jìn)而影響后續(xù)建設(shè)進(jìn)度。

在國有林地大部分已被各縣（市、區(qū)）政府采取直貸模式抵押給銀行的背景下，集體林地成為國家儲(chǔ)備林建設(shè)的主要陣地。同時(shí)，隨著儲(chǔ)備林項(xiàng)目數(shù)量的增加、基地規(guī)模的擴(kuò)大、集體林地收儲(chǔ)面積不斷增加，收儲(chǔ)資金投入巨大、建設(shè)周期長、回報(bào)周期長等問題也逐步暴露出來，依靠公共財(cái)政進(jìn)行投資難以獨(dú)自支撐儲(chǔ)備林建設(shè)任務(wù)。PPP模式必將成為未來依托集體林權(quán)收儲(chǔ)模式下開展國儲(chǔ)林項(xiàng)目的優(yōu)選路徑。

在采用PPP模式實(shí)施的國儲(chǔ)林項(xiàng)目中，政府負(fù)責(zé)實(shí)施林地、林木流轉(zhuǎn)工作，而林地流轉(zhuǎn)和林木收儲(chǔ)費(fèi)用的支付責(zé)任由社會(huì)資本承擔(dān)。因此，采用PPP模式實(shí)施國家儲(chǔ)備林項(xiàng)目,可以利用社會(huì)資本的資金作為林地收儲(chǔ)資金,解決國儲(chǔ)林項(xiàng)目融資難題，減輕政府投資壓力，減少租金支付風(fēng)險(xiǎn)，保障集體林地涉及的群眾獲得穩(wěn)定持續(xù)林地租金收入。同時(shí)，政府可以采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇實(shí)力雄厚的社會(huì)資本介入，借助社會(huì)資本已有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)，通過項(xiàng)目施工建設(shè)、運(yùn)營管理，開展全產(chǎn)業(yè)鏈經(jīng)營，整合發(fā)展森林康養(yǎng)、生態(tài)旅游、林化醫(yī)藥等配套產(chǎn)業(yè)，形成一個(gè)完善的產(chǎn)業(yè)體系，推動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展。

三、實(shí)施收儲(chǔ)工作的思路與要點(diǎn)

林地是國家儲(chǔ)備林建設(shè)的根本，林地收儲(chǔ)工作是項(xiàng)目順利實(shí)施的關(guān)鍵，而目前集體林地存在產(chǎn)權(quán)模糊、權(quán)屬糾紛等問題，對(duì)確定具體林地面積、林木數(shù)量等收儲(chǔ)工作有一定障礙，筆者結(jié)合推進(jìn)國家儲(chǔ)備林PPP項(xiàng)目實(shí)踐過程的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)林地收儲(chǔ)工作提出幾點(diǎn)可供參考的思路：

一是明確林地收儲(chǔ)工作責(zé)任主要由政府方承擔(dān)。在前期實(shí)施方案中明確林地流轉(zhuǎn)和林木收儲(chǔ)工作主要由政府及政府出資人代表實(shí)施，在實(shí)際收儲(chǔ)過程中，政府方應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，統(tǒng)籌各方資源，制定科學(xué)合理且可操作強(qiáng)的收儲(chǔ)方案，實(shí)施機(jī)構(gòu)需積極動(dòng)員相關(guān)部門成立國儲(chǔ)林收儲(chǔ)專班，深入鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展具體工作，根據(jù)項(xiàng)目方案完成既定收儲(chǔ)目標(biāo)。

二是盡量以整村整屯模式推進(jìn)收儲(chǔ)，不建議在村屯區(qū)內(nèi)范圍內(nèi)進(jìn)行林分選擇。通過收儲(chǔ)一宗，辦理一宗，整體發(fā)證，可以高效推進(jìn)林權(quán)類不動(dòng)產(chǎn)權(quán)確權(quán)發(fā)證工作，有利于明晰集體林權(quán)，同時(shí)以“整村推進(jìn)”方式整合集體林地，可以保障各項(xiàng)營造林相鄰小班面積具有一定規(guī)模，突破空間束縛和林業(yè)經(jīng)濟(jì)主體分散困局，推進(jìn)規(guī)模化、集聚化經(jīng)營，從而增加木材儲(chǔ)備和供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)持續(xù)經(jīng)營的木材安全戰(zhàn)略目標(biāo)。

三是采取區(qū)間定價(jià)、地塊分級(jí)制度。因國家儲(chǔ)備林規(guī)劃范圍涉及農(nóng)戶多，地塊交通條件、立地條件、林分林相不一，不同地塊的價(jià)格存在明顯差異，因此建議在編制可研、制定流轉(zhuǎn)方案時(shí)，對(duì)林地租金采用區(qū)間價(jià)，根據(jù)項(xiàng)目區(qū)的市場(chǎng)價(jià)格，將租金區(qū)間范圍盡量拉大一些，同時(shí)建議將地塊分為3-5類等級(jí)，每一等級(jí)賦予相應(yīng)的租金。

四是由村委會(huì)進(jìn)行具體定價(jià)。由于村委會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)氐貕K、林地情況以及村民需求等更加了解，因此建議政府在嚴(yán)格執(zhí)行地塊分級(jí)和區(qū)間價(jià)的前提下，將具體定價(jià)權(quán)交給村委會(huì)，即由村委會(huì)向項(xiàng)目公司最終報(bào)送該村各級(jí)地塊數(shù)量及應(yīng)收款項(xiàng)。此項(xiàng)建議可避免村委會(huì)虛高報(bào)價(jià)、虛假抬高地塊等級(jí)的情況，一方面最高等級(jí)地塊對(duì)應(yīng)的租金尚未穿透成本，另一方面，收儲(chǔ)主動(dòng)權(quán)仍在項(xiàng)目公司方，若村委會(huì)哄抬價(jià)格，項(xiàng)目公司可選擇不收儲(chǔ)該村地塊。

五是保障林地租賃期限。政府要根據(jù)國家儲(chǔ)備林基地建設(shè)可行性研究報(bào)告的建設(shè)、經(jīng)營年限確定林地流轉(zhuǎn)年限（通常建設(shè)期8年、運(yùn)營期22年，共30年），爭(zhēng)取一次把林地租賃時(shí)長（30年）落實(shí)到位。

注：集體林地租賃適用30-70年，《民法典》第三百三十二條 “土地承包期”提到：耕地的承包期為三十年；草地的承包期為三十年至五十年；林地的承包期為三十年至七十年。