關(guān)于PPP項目運營的一些思考

彭峰

2014年以來，我國從中央政府層面開始大力推動基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目，至今已近十載，取得了豐富的成果。根據(jù)財政部政府和社會資本合作中心網(wǎng)站上（https://www.cpppc.org/）全國PPP綜合信息平臺管理庫項目2022年10月報摘要統(tǒng)計數(shù)據(jù)，2014年以來管理庫累計開工項目占累計入庫項目數(shù)的64.5%，累計開工項目投資額占入庫項目投資額的66.1%。從筆者實操經(jīng)驗判斷，開工項目中估計有一半以上已結(jié)束項目建設(shè)，進入了運營期。針對如此大量進入運營期的項目，對于政府、項目公司以及社會資本三方來說，如何做好項目的運營，成為了PPP項目在運營期能否成功的關(guān)鍵。

一、如何理解PPP項目的運營

目前，各方對于PPP項目的運營存在不同的理解，在相關(guān)的政策文件中對于PPP項目的運營到底是什么具體內(nèi)容和實質(zhì)，也并沒有明確的要求和規(guī)定。

根據(jù)中國統(tǒng)計出版社出版的《工程項目組織與管理（2021修訂版）》第一章第二節(jié)中關(guān)于工程項目投產(chǎn)運營階段的表述為：“運營是指通過開展持續(xù)的活動生產(chǎn)規(guī)定產(chǎn)品或提供服務(wù)的一種組織職能”，“對于經(jīng)營性工程項目，如高速公路、垃圾處理廠等，其運營階段工作較為復(fù)雜，包括經(jīng)營和維護兩大任務(wù)。對于非經(jīng)營性工程項目，如住宅地產(chǎn)等，運營階段主要通過鑒定、修繕、加固、拆除等活動，保證工程項目的功能、性能能夠滿足正常使用的要求”。筆者認(rèn)為，PPP項目的建設(shè)目的無疑是要發(fā)揮項目的作用，提供相應(yīng)的公共產(chǎn)品或者服務(wù)，因此，PPP項目的運營就是讓項目建設(shè)產(chǎn)出滿足合同約定期限內(nèi)的使用或者服務(wù)要求，并順利完成移交。

二、PPP項目運營的重要性

有人將PPP項目的合作比喻成一次婚姻，婚姻的經(jīng)營很重要，它決定了婚姻的質(zhì)量；同樣的道理，PPP項目的運營好壞也會直接影響到PPP項目的運營效果甚至成敗。筆者認(rèn)為，PPP項目運營的重要性主要體現(xiàn)在以下四個方面：

1、有運營屬性是規(guī)范入庫的要求

財政部2022年11月18日對外發(fā)布的《關(guān)于進一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119號）文件中要求做好項目前期論證，要求“地方財政部門應(yīng)會同有關(guān)方面科學(xué)把握PPP模式的適用范圍，對于屬于公共服務(wù)領(lǐng)域、需求長期穩(wěn)定、回報機制清晰、收益水平合理、具有運營內(nèi)容的項目，可采用PPP模式實施，優(yōu)先實施具有強運營屬性、具有長期穩(wěn)定經(jīng)營性收益的項目。”從該最新通知可以看出，對于項目入庫適用范圍進行了進一步明確，并提出了優(yōu)先實施的項目屬性需要有強運營。因此，只有具有運營甚至強運營屬性的項目，比如垃圾、污水、收費公路、標(biāo)準(zhǔn)廠房或者園區(qū)等類型行業(yè)才更有機會入庫，才更能推動PPP項目整體規(guī)范發(fā)展和陽光運行。

2、運營期是承前啟后的重要階段

不管是采用BOT，ROT或者是TOT模式運作的PPP項目，O代表的運營期所處階段都是項目全流程階段的中間階段。不論是通過新建、改擴建或者轉(zhuǎn)讓方式的項目到項目公司或社會資本手中后，都要通過運營期的實質(zhì)化運營來滿足公共服務(wù)、績效管理、行業(yè)監(jiān)管等各方要求。做不好運營工作，前一個階段接收到的項目資產(chǎn)無法發(fā)揮項目原定的作用，也無法按PPP項目合同約定如期保質(zhì)過渡到后一個階段，更有可能會導(dǎo)致與政府方或者公眾之間的爭議和糾紛，嚴(yán)重的甚至直接導(dǎo)致項目終止。因此，運營期對于PPP項目來講，是重要的承前啟后階段。

3、高效運營是按效付費的考核要求

從《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）文件開始推動PPP項目建立按效付費機制，到《政府和社會資本合作（PPP）項目績效管理操作指引》（財金〔2020〕13號）文件對合作各方的績效管理進行規(guī)范指引以來，PPP項目逐步建立起了與建設(shè)運營產(chǎn)出、效果和管理相掛鉤的評價指標(biāo)體系。特別是在項目運營期，項目的運營數(shù)量、質(zhì)量與時效，運營維護的成本情況，運營管理實施及組織保障情況，運營、維護等相關(guān)資料的完整性、真實性以及歸集整理的及時性等指標(biāo)都被納入了評價指標(biāo)體系，因此，高效運營是滿足績效管理以及按效付費的考核要求的。

4、運營是PPP項目的核心

PPP項目的實施目的在于引進具有豐富建設(shè)、運營管理經(jīng)驗的社會資本和政府方合作，利用社會資本的運營經(jīng)驗和能力，將基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)品或者公共服務(wù)更好的提供給使用者或者消費者。對于一個PPP項目來說，項目建成的目的就是要持續(xù)運營，發(fā)揮其經(jīng)濟效益和社會效益，持續(xù)健康平穩(wěn)運營是衡量項目成功與否的關(guān)鍵標(biāo)準(zhǔn)，因此運營是PPP的核心。

三、如何做好PPP項目的運營工作

結(jié)合自身較長的從業(yè)經(jīng)驗和豐富的項目實操經(jīng)驗來看，筆者認(rèn)為，做好PPP項目運營工作的關(guān)鍵在于項目各方從思想到準(zhǔn)備到行動落實的全過程都應(yīng)當(dāng)對運營工作保持足夠的重視，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、加速轉(zhuǎn)變觀念

社會資本具有天然的逐利性，傳統(tǒng)施工模式下的重建設(shè)、輕運營思想對于社會資本來講有點根深蒂固。近年來，社會資本的運營能力雖然有提升，但還是普遍不足。項目公司和社會資本作為運營責(zé)任的主體，應(yīng)該改進傳統(tǒng)思維，加速建設(shè)和運營并重觀念的形成和確定，為項目想運營好，能運營好打下思想基礎(chǔ)。

實施機構(gòu)一般作為行業(yè)管理部門，在過去傳統(tǒng)政府投資項目中也同樣存在著輕運營的問題，現(xiàn)在其作為PPP項目合同的主體方之一，行政管理職能和合同當(dāng)事方的雙重身份使其需要加速深化“放管服”改革，對PPP項目的管理從傳統(tǒng)的一攬子監(jiān)管到規(guī)范管理過程，重視結(jié)果導(dǎo)向上來，按績效管理、PPP合同以及行業(yè)管理要求做好PPP項目的運營監(jiān)管工作。

2、提升能力建設(shè)

這包括實施機構(gòu)和項目公司（或社會資本）的能力建設(shè)。財金〔2022〕119號文指出，“項目實施機構(gòu)應(yīng)結(jié)合行業(yè)特點和項目實際科學(xué)設(shè)定PPP項目績效目標(biāo)及指標(biāo)體系，健全績效運行監(jiān)控機制，加強績效評價及其結(jié)果應(yīng)用”，“強化項目履約管理”等，因此實施機構(gòu)在運營期應(yīng)當(dāng)通過加強績效管理、履約管理的能力提升，強化監(jiān)管職能，提高自身在項目監(jiān)管層面的能力建設(shè)。而項目公司或社會資本應(yīng)當(dāng)結(jié)合主體的轉(zhuǎn)型升級要求，提高公司治理水平，加強運營管理人才的培養(yǎng)和引進，滿足項目運營的制度和管理要求。

3、編好運營方案

運營方案是項目確定運營管理原則、理清管理構(gòu)架、細(xì)化運營內(nèi)容、分清運營邊界、掛鉤績效管理的指導(dǎo)方案，編好運營方案是PPP項目進入運營期前必須完成的工作。

完整的運營方案重點內(nèi)容應(yīng)當(dāng)包括項目產(chǎn)出、運營邊界、運營標(biāo)準(zhǔn)，項目運營管理、制度、流程、標(biāo)準(zhǔn)、組織架構(gòu)、質(zhì)量保證措施，績效管理主體、方式、流程、結(jié)果確認(rèn)以及如何和運營補貼掛鉤，運營成本細(xì)項分析，成本構(gòu)成，成本測算依據(jù)和公式，運維服務(wù)費計算標(biāo)準(zhǔn)和運營信息公開等內(nèi)容。項目公司或社會資本應(yīng)當(dāng)按照運營方案對項目高效運營，實施機構(gòu)可以根據(jù)運營方案相關(guān)內(nèi)容對項目公司進行監(jiān)督管理。

4、落實運營管理

好的運營方案和運營管理制度都需要深入貫徹落實才能發(fā)揮最大效果。因此，根據(jù)運營方案中的各項運營要求以及實施機構(gòu)對于項目績效管理要求，項目公司或社會資本應(yīng)當(dāng)在運營期全力落實好項目的運營方案并貫徹執(zhí)行運營管理各項制度。

四、結(jié)語

剛剛過去的2022年是PPP走向成熟、穩(wěn)定、規(guī)范發(fā)展和陽光運行的一年。運營是PPP項目行穩(wěn)致遠(yuǎn)的重要支撐，作為基建投融資咨詢行業(yè)的從業(yè)者，更作為享受著我國越來越優(yōu)質(zhì)和便捷的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的普通人民群眾中的一員，希望PPP項目的參與各方能更加重視項目的運營工作，將PPP項目的運營越做越好，PPP項目能提供更多更優(yōu)質(zhì)的產(chǎn)品和服務(wù)。