深圳市土地整備利益統(tǒng)籌模式淺析及案例分析

唐歡、齊一葦

土地整備利益統(tǒng)籌是深圳市特有的土地開(kāi)發(fā)模式，涉及深圳特區(qū)四十余年高速發(fā)展帶來(lái)的諸多城中村歷史遺留問(wèn)題以及各類復(fù)雜特殊的土地性質(zhì)。

《深圳市土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目管理辦法》第2條規(guī)定，“本辦法適用于以原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及其成員實(shí)際掌控用地為主要實(shí)施對(duì)象的土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目”。“原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及其成員” 也即城中村的村集體及村民，現(xiàn)稱社區(qū)及社區(qū)居民。土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目地塊原為農(nóng)村集體土地，后來(lái)因征地、村級(jí)組織撤銷等原因被納入城市規(guī)劃范疇，但由于征地補(bǔ)償手續(xù)尚未完善等歷史遺留問(wèn)題，土地仍實(shí)質(zhì)掌控在村集體或村民手中。[1] 這些土地具體包括原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位已落地確權(quán)的合法用地（含已取得房地產(chǎn)證、土地使用權(quán)出讓合同、非農(nóng)建設(shè)用地批復(fù)、征地返還用地批復(fù)、農(nóng)村城市化歷史遺留違法建筑確認(rèn)決定書、舊屋村范圍認(rèn)定批復(fù)的用地等）以及未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的土地。而利益統(tǒng)籌項(xiàng)目就是要通過(guò)統(tǒng)籌政府、社區(qū)和相關(guān)土地、房屋權(quán)益人的利益，將項(xiàng)目土地轉(zhuǎn)化為國(guó)有建設(shè)用地，從而實(shí)現(xiàn)其利用效能的最大化。

同時(shí)需注意，利益統(tǒng)籌項(xiàng)目要求項(xiàng)目范圍內(nèi)至少有一塊3000平方米以上集中成片的未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)規(guī)劃建設(shè)用地，不滿足該要求的話無(wú)法將項(xiàng)目納入全市土地整備年度計(jì)劃的利益統(tǒng)籌項(xiàng)目目錄當(dāng)中，也就無(wú)法推動(dòng)項(xiàng)目實(shí)施。

一、運(yùn)作流程

利益統(tǒng)籌項(xiàng)目按照“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會(huì)參與”的原則，綜合考慮項(xiàng)目范圍內(nèi)未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)用地和原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位合法用地，通過(guò)規(guī)劃、土地、資金、產(chǎn)權(quán)等統(tǒng)籌手段，完成整備范圍內(nèi)土地確權(quán)，一攬子解決歷史遺留問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)政府、原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織繼受單位及相關(guān)權(quán)益人多方共贏，促進(jìn)社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展。具體流程為：

（1）在村股份公司與政府“算大賬”層面，政府對(duì)村集體土地進(jìn)行確權(quán)，通過(guò)用地規(guī)劃合理安排項(xiàng)目留用地功能及面積，并撥付土地整備金作為村股份公司后續(xù)合作開(kāi)發(fā)的啟動(dòng)資金；

（2）在村股份公司與相關(guān)權(quán)益人“算細(xì)賬”層面，村股份公司協(xié)同市場(chǎng)主體（即開(kāi)發(fā)商）與原始權(quán)益人（即村民等）簽訂三方拆遷補(bǔ)償協(xié)議。開(kāi)發(fā)商負(fù)責(zé)對(duì)集體物業(yè)和村民個(gè)人產(chǎn)權(quán)給予貨幣補(bǔ)償或?qū)嵨锇仓茫瑥亩_保權(quán)益人相關(guān)權(quán)益，實(shí)現(xiàn)整備范圍內(nèi)全面征轉(zhuǎn)清拆；

（3）留用土地由開(kāi)發(fā)商和村股份公司合作開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商補(bǔ)繳地價(jià)后負(fù)責(zé)項(xiàng)目范圍的征地拆遷、土地平整以及留用地的開(kāi)發(fā)建設(shè)、物業(yè)運(yùn)營(yíng)和商品房銷售等，而村股份公司可按照留用地土地價(jià)值占比參與開(kāi)發(fā)收益分成。非留用地全部移交政府管理，作為政府儲(chǔ)備用地，后續(xù)可用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或土地出讓。

二、與傳統(tǒng)模式的對(duì)比

1.與房屋征收模式的對(duì)比

通常，全國(guó)范圍的土地開(kāi)發(fā)模式大多是基于政府全權(quán)負(fù)責(zé)的征收模式，即由政府對(duì)土地實(shí)施征收并給予被征收人實(shí)物或貨幣補(bǔ)償，之后將土地出讓或直接規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

根據(jù)《深圳市房屋征收與補(bǔ)償實(shí)施辦法（試行）》，因公共利益需要可由政府實(shí)施征收并給予被征收人產(chǎn)權(quán)調(diào)換或貨幣補(bǔ)償。深圳房屋征收政策依據(jù)明確，有強(qiáng)制手段兜底。然而政策對(duì)村民身份、房屋產(chǎn)權(quán)及面積要求嚴(yán)格，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低，往往為“一錘子買賣”而缺乏可持續(xù)性收入，導(dǎo)致被征收人支持意愿較低，協(xié)商難度較大。另一方面政府需全權(quán)承擔(dān)高額安置補(bǔ)償費(fèi)用，財(cái)政資金壓力較大。

相比傳統(tǒng)的房屋征收模式，利益統(tǒng)籌模式中政府僅需承擔(dān)少量土地整備資金，而被征收人的安置補(bǔ)償費(fèi)用由市場(chǎng)主體承擔(dān)，財(cái)政資金壓力較小。村集體可獲得留用地，參與可持續(xù)經(jīng)營(yíng)收益分成，還遷“紅本”商品住宅，居民支持意愿相對(duì)更高。另外利益統(tǒng)籌補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)并無(wú)明文規(guī)定，可靈活參考周邊項(xiàng)目情況確定，談遷難度也相對(duì)較低。但此模式前期統(tǒng)籌謀劃流程的復(fù)雜程度高于傳統(tǒng)的房屋征收。

2.與城市更新模式的對(duì)比

與城市更新模式相比，城市更新整體由市場(chǎng)主導(dǎo)；而利益統(tǒng)籌通常為“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會(huì)參與”。此外，根據(jù)《深圳市拆除重建類城市更新單元計(jì)劃管理規(guī)定》，拆除范圍內(nèi)權(quán)屬清晰的合法土地面積占拆除范圍用地面積的比例（以下簡(jiǎn)稱合法用地比例）應(yīng)符合以下要求：坪山中心區(qū)范圍內(nèi)的更新單元，其合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于50%；重點(diǎn)更新單元的合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于30%；其他更新單元的合法用地比例應(yīng)當(dāng)不低于60%。

而城中村需要進(jìn)行整備的土地，其合法用地比例往往無(wú)法滿足城市更新政策要求，故無(wú)法采用城市更新模式。因此利益統(tǒng)籌模式也是對(duì)城市更新模式無(wú)法覆蓋區(qū)域的有效補(bǔ)充，通過(guò)政府主導(dǎo)合法化村集體的土地，政府收回部分土地，村集體獲得留用地，從而實(shí)現(xiàn)土地盤活。

三、典型案例分析

1.西麗街道大磡二線外土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目

基礎(chǔ)信息：項(xiàng)目位于深圳市南山區(qū)北部西麗街道大磡社區(qū)麗康路以北，臨近西麗水庫(kù)。實(shí)施范圍面積403ha，用地面積合計(jì)為6.2ha，全部為未完善征（轉(zhuǎn)）地補(bǔ)償手續(xù)的土地。

實(shí)施模式：項(xiàng)目采用“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、市場(chǎng)參與”的實(shí)施模式，以競(jìng)爭(zhēng)性談判（公開(kāi)征集）方式確定合作方，政府與股份公司“算大賬”、股份公司與業(yè)主“算小賬”，是較為典型的利益統(tǒng)籌項(xiàng)目運(yùn)作模式。

項(xiàng)目特點(diǎn)：由于原大磡片區(qū)規(guī)劃均為工業(yè)用地，無(wú)法安置原住村民。因此該項(xiàng)目采用留用地外置的特殊方式，按等價(jià)值異地留用原則，將同行政區(qū)的另一項(xiàng)目“南山區(qū)塘朗工業(yè)區(qū)（B區(qū)）土地整備項(xiàng)目”中收回的國(guó)有經(jīng)營(yíng)性用地，優(yōu)先用于置換大磡村留用土地。外置留用地的綜合容積率為7.7 ，其中新型產(chǎn)業(yè)用地（M0）容積率為10，二類居住用地（R2）容積率為6.1-6.4。

留用地外置的方式較好地解決了原項(xiàng)目區(qū)域回遷安置用地不足的問(wèn)題，但需注意外置用地必須安排在原項(xiàng)目同一行政范圍內(nèi)（即同一街道），且協(xié)調(diào)成本較高，需要村民積極配合以及區(qū)政府的大力動(dòng)員和推動(dòng)。

2.梅觀創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)走廊福城觀瀾產(chǎn)業(yè)地塊土地整備利益統(tǒng)籌項(xiàng)目

基礎(chǔ)信息：位于深圳市龍華區(qū)梅觀快速與觀光路交匯處，整備面積68ha，總用地面積14ha。

實(shí)施模式：首創(chuàng)“政府主導(dǎo)實(shí)施、利益統(tǒng)籌為主、國(guó)有企業(yè)運(yùn)營(yíng)、股份公司參與”模式，并以單一來(lái)源談判方式引入“龍華人才安居公司”作為實(shí)施主體。政府主導(dǎo)土地整備強(qiáng)力推進(jìn)，引入國(guó)企賦予公益屬性，以利益統(tǒng)籌方式核算留用地及整備補(bǔ)償資金，國(guó)企負(fù)責(zé)留用地土地開(kāi)發(fā)建設(shè)、解決補(bǔ)償安置及股份公司可持續(xù)發(fā)展問(wèn)題。

項(xiàng)目特點(diǎn)：政府與股份公司“算大賬”、國(guó)企與業(yè)主“算小賬”、政府與國(guó)企“算總賬”。為實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目公益性，政府與龍華安居“算總賬”，通過(guò)控制可售型商品房和人才住房的分配比例控制開(kāi)發(fā)商盈利空間。

四、結(jié)語(yǔ)

究其本源，土地整備利益統(tǒng)籌政策誕生的意義在于，通過(guò)“政府主導(dǎo)、社區(qū)主體、社會(huì)參與”的方式充分盤活原農(nóng)村集體土地資源，解決土地歷史遺留問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)國(guó)有用地的收儲(chǔ)，補(bǔ)足基礎(chǔ)設(shè)施及公共配套的欠賬，并以留用地方式一定程度上代替貨幣補(bǔ)償，從而解決征地拆遷難題。同時(shí)該模式也是在不便于采用城市更新、房屋征收等傳統(tǒng)模式情況下，實(shí)現(xiàn)土地盤活與合作共贏的有效路徑。

[1]參考https://baijiahao.baidu.com/s?id=1727630866255850723&wfr=spider&for=pc