【中國(guó)財(cái)經(jīng)報(bào)】中國(guó)PPP市場(chǎng):更透明更規(guī)范更高效
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為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手,PPP通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資本投向,充分釋放社會(huì)資本的創(chuàng)新活力,形成市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制,將在全面助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、貫徹落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略中持續(xù)發(fā)揮更大作用。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)近日發(fā)布的《2020中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度報(bào)告》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《報(bào)告》)顯示,2020年全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)同比提高,PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)工作逐步完善,為PPP市場(chǎng)的規(guī)范發(fā)展提供了重要保障,有力推動(dòng)了財(cái)政體制機(jī)制改革。
加強(qiáng)PPP信息公開(kāi)是貫徹落實(shí)新發(fā)展理念、全面深化改革、提升國(guó)家治理能力的內(nèi)在要求和具體舉措,有助于推動(dòng)PPP工作制度化、標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化,提高市場(chǎng)資源配置效率,促進(jìn)實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。
近年來(lái),我國(guó)加速推進(jìn)PPP項(xiàng)目信息和政務(wù)服務(wù)信息公開(kāi),持續(xù)提升PPP管理透明度。經(jīng)過(guò)不斷地實(shí)踐探索,PPP市場(chǎng)目前已逐漸進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展階段,2021年各地密集推出PPP發(fā)展新政策,市場(chǎng)配置資源效率進(jìn)一步提高。作為穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手,PPP通過(guò)引導(dǎo)社會(huì)資本投向,充分釋放社會(huì)資本的創(chuàng)新活力,形成市場(chǎng)主導(dǎo)的投資內(nèi)生增長(zhǎng)機(jī)制,將在全面助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展、貫徹落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略中持續(xù)發(fā)揮更大作用。
PPP信息公開(kāi)透明度持續(xù)提升
信息透明度是衡量PPP市場(chǎng)發(fā)展質(zhì)量的關(guān)鍵指標(biāo)。PPP市場(chǎng)透明度,指的是各責(zé)任主體(主管部門(mén)、政府授權(quán)合作方、社會(huì)資本方、中介機(jī)構(gòu)等)對(duì)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)的程度。《報(bào)告》顯示,相比2019年,2020年中國(guó)PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)工作穩(wěn)中有進(jìn)。2020年,全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)為78.15,同比略有提高;省級(jí)層面的PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)穩(wěn)中有升,省份之間的PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)差異有所擴(kuò)大,其中云南、山東、河北、湖南和江蘇位列榜單前五名;多數(shù)城市PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)同比有所提高。
近年來(lái),財(cái)政部將信息公開(kāi)作為規(guī)范有序推進(jìn)PPP工作的重要著力點(diǎn),在制度保障、平臺(tái)建設(shè)、公開(kāi)內(nèi)容等方面開(kāi)展了大量工作。2015年,財(cái)政部建立了貫通“中央-?。校h”四級(jí)的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái),實(shí)現(xiàn)了PPP項(xiàng)目全生命周期信息的及時(shí)披露;2020年,利用大數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈和人工智能等最新信息技術(shù)對(duì)信息平臺(tái)進(jìn)行全面升級(jí),確保信息真實(shí)、準(zhǔn)確、可追溯,實(shí)現(xiàn)各參與方信息對(duì)稱(chēng);2021年,修訂印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)信息公開(kāi)管理辦法》,對(duì)PPP信息錄入、信息公開(kāi)內(nèi)容及方式等進(jìn)行了調(diào)整,進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范PPP信息公開(kāi)工作,推動(dòng)PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展。
“信息公開(kāi)是構(gòu)建新發(fā)展格局、促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展的重要手段。強(qiáng)化PPP信息公開(kāi),有利于促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化,有利于提高政府管理水平,提升經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效能。最新修訂的PPP信息公開(kāi)管理辦法進(jìn)一步豐富公開(kāi)內(nèi)容、擴(kuò)展責(zé)任主體、優(yōu)化公開(kāi)方式和時(shí)點(diǎn)、夯實(shí)監(jiān)管措施、建立動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制,將引領(lǐng)和保障PPP信息公開(kāi)邁上新臺(tái)階。”財(cái)政部PPP中心主任焦小平表示,財(cái)政部將圍繞落實(shí)新辦法,按照各方共建共治共享原則,不斷深化細(xì)化相關(guān)工作。
上海財(cái)經(jīng)大學(xué)副校長(zhǎng)徐飛認(rèn)為,PPP已經(jīng)成為全面深化改革、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化的一部分,及時(shí)、完善的信息公開(kāi)是PPP項(xiàng)目規(guī)范化管理的基礎(chǔ)。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)PPP中心課題組通過(guò)編制指數(shù)的方式,已經(jīng)連續(xù)4年發(fā)布中國(guó)PPP市場(chǎng)透明度報(bào)告,準(zhǔn)確、客觀(guān)地反映了我國(guó)PPP市場(chǎng)信息公開(kāi)的狀況,產(chǎn)生了良好的社會(huì)反響,有力推動(dòng)了PPP事業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。
PPP市場(chǎng)透明度指數(shù)的提升,對(duì)吸引社會(huì)資本、推動(dòng)項(xiàng)目落地產(chǎn)生了積極影響。上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院投資系主任、PPP中心課題組相關(guān)負(fù)責(zé)人宗慶慶表示,信息公開(kāi)與引資質(zhì)量呈正相關(guān)關(guān)系,2017年至2020年全國(guó)PPP市場(chǎng)透明度總指數(shù)不斷提升,PPP信息透明度越好的城市,社會(huì)資本方出資比例越高,項(xiàng)目開(kāi)工間隔時(shí)間也越短;而透明度越差的城市,PPP項(xiàng)目出現(xiàn)遲遲不開(kāi)工的情況,后期發(fā)生違約風(fēng)險(xiǎn)的可能性也更高。
“PPP有利于用好‘看不見(jiàn)的手’和‘看得見(jiàn)的手’,形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的格局,推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展。”上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授方芳說(shuō)。
目前,我國(guó)PPP信息公開(kāi)工作已取得積極成效,項(xiàng)目庫(kù)、機(jī)構(gòu)庫(kù)、專(zhuān)家?guī)斓纳鐣?huì)影響力和認(rèn)可度不斷提高,全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)也成為各地強(qiáng)化項(xiàng)目管理、推進(jìn)項(xiàng)目對(duì)接、推動(dòng)項(xiàng)目落地的重要抓手。
PPP市場(chǎng)更趨規(guī)范穩(wěn)健
“十三五”期間,全國(guó)PPP市場(chǎng)由快速增長(zhǎng)的“提量”階段過(guò)渡到規(guī)范發(fā)展的“提質(zhì)”階段,成為推動(dòng)公共服務(wù)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的重要手段,在支持有效投資、助力“兩新一重”(新型基礎(chǔ)設(shè)施、新型城鎮(zhèn)化、交通運(yùn)輸和水利建設(shè)重大工程)建設(shè)、推動(dòng)綠色低碳發(fā)展、服務(wù)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略等方面發(fā)揮了重要作用。
全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)管理庫(kù)項(xiàng)目數(shù)據(jù)顯示,截至2021年11月底,PPP新入庫(kù)項(xiàng)目595個(gè),投資額11773億元,同比下降24.9%;簽約落地項(xiàng)目527個(gè),投資額12103億元,同比上升4.3%;開(kāi)工建設(shè)項(xiàng)目478個(gè),投資額8902億元,同比上升3.6%。
財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人表示,PPP市場(chǎng)的發(fā)展已越來(lái)越成熟、穩(wěn)健并富有韌性,短期內(nèi)新入庫(kù)的數(shù)量有所下降是正?,F(xiàn)象;關(guān)鍵指標(biāo)有升有降,也在一定程度上反映出PPP市場(chǎng)已逐漸進(jìn)入規(guī)范平穩(wěn)發(fā)展階段。
為推動(dòng)PPP規(guī)范高質(zhì)量發(fā)展,財(cái)政部PPP中心嚴(yán)把入庫(kù)關(guān),強(qiáng)化對(duì)項(xiàng)目入庫(kù)信息合規(guī)性、完整性的核查,將不達(dá)標(biāo)項(xiàng)目攔在項(xiàng)目庫(kù)外;各地也更加注重項(xiàng)目質(zhì)量管理,申報(bào)入庫(kù)更加謹(jǐn)慎。此外,由于政府投融資渠道多元化以及部分地區(qū)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出占比已接近紅線(xiàn),公共服務(wù)領(lǐng)域項(xiàng)目有所分流,這都使得PPP入庫(kù)項(xiàng)目數(shù)量有所下降。同時(shí),歷經(jīng)7年多的實(shí)踐,我國(guó)PPP市場(chǎng)更加成熟,發(fā)展預(yù)期漸趨穩(wěn)定、理性,越來(lái)越多在庫(kù)項(xiàng)目完成簽約、開(kāi)工建設(shè)并進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期,項(xiàng)目落地效率持續(xù)提升。
“PPP模式是公共產(chǎn)品與服務(wù)的供給側(cè)改革,而改革又是一項(xiàng)長(zhǎng)期的系統(tǒng)工程,避免‘一腳油門(mén)、一腳剎車(chē)’的過(guò)山車(chē)式改革,也是高質(zhì)量發(fā)展的應(yīng)有之義。”上海濟(jì)邦咨詢(xún)公司董事長(zhǎng)張燎表示,經(jīng)過(guò)2014年以來(lái)的高速增長(zhǎng),中國(guó)迅速成為全球規(guī)模最大的基建PPP市場(chǎng),自2018年開(kāi)始進(jìn)入追求高質(zhì)量發(fā)展的新階段。從PPP項(xiàng)目識(shí)別到運(yùn)維,項(xiàng)目主管部門(mén)不希望只增加項(xiàng)目數(shù)量和投資額,而是希望通過(guò)“小鍋精烹”,在發(fā)起行業(yè)領(lǐng)域、方案編制準(zhǔn)備、采購(gòu)、融資、信息公開(kāi)、績(jī)效評(píng)價(jià)等項(xiàng)目全生命期管理的各個(gè)環(huán)節(jié),踐行高質(zhì)量發(fā)展理念。
各地持續(xù)推動(dòng)PPP高質(zhì)量發(fā)展
海南發(fā)布加快PPP模式高質(zhì)量發(fā)展新政,廣西出臺(tái)推廣運(yùn)用PPP三年行動(dòng)計(jì)劃,湖北出臺(tái)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理政策,江蘇下達(dá)年度省級(jí)PPP示范項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)資金……2021年,各地密集推出政策促進(jìn)PPP高質(zhì)量發(fā)展,進(jìn)一步發(fā)揮PPP模式穩(wěn)增長(zhǎng)、促投資的關(guān)鍵性作用,提升基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)供給質(zhì)量及效率。
“PPP模式已成為我國(guó)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的重要抓手。”北京大岳咨詢(xún)公司總經(jīng)理金永祥表示,立足新發(fā)展階段,PPP的發(fā)展不再依靠中央政府動(dòng)員,而是由地方政府根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展決定,社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)參與PPP也以市場(chǎng)規(guī)則為基礎(chǔ),不再過(guò)度重視中央政府部門(mén)的“背書(shū)”。PPP在提升市場(chǎng)配置資源效率方面發(fā)揮了重要作用,其自身發(fā)展也更規(guī)范、健康、高效。
以海南為例,結(jié)合新時(shí)期自貿(mào)港建設(shè)發(fā)展需求,海南省明確提出了PPP模式全省覆蓋的目標(biāo),并在項(xiàng)目?jī)?chǔ)備、聯(lián)評(píng)聯(lián)審、信息公開(kāi)、財(cái)政支持、金融支持、用地支持、專(zhuān)項(xiàng)債結(jié)合、REITs結(jié)合等方面作出全面部署。政策組合拳將有效助力PPP發(fā)展。得益于2020年出臺(tái)的PPP一攬子政策,廣西2020年和2021年推出的PPP項(xiàng)目全國(guó)領(lǐng)先。
“我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了新階段,促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)、解決‘卡脖子’問(wèn)題、提升經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量是當(dāng)務(wù)之急。”西南財(cái)經(jīng)大學(xué)金融學(xué)院教授蔡棟梁認(rèn)為,“PPP+REITs”是未來(lái)公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的重要方向。這種結(jié)合為社會(huì)資本的退出提供了可靠路徑,為社會(huì)資本的投資定價(jià)提供了價(jià)格錨定工具,為理順央地財(cái)政關(guān)系、優(yōu)化地方債務(wù)結(jié)構(gòu)、提供可持續(xù)供給的權(quán)益資本、促進(jìn)產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ),將為“十四五”的高質(zhì)量發(fā)展提供長(zhǎng)效支持。
中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議部署七大政策,提出適度超前開(kāi)展基礎(chǔ)設(shè)施投資、繼續(xù)做好“六穩(wěn)”“六保”工作等要求。相關(guān)專(zhuān)家表示,這為我國(guó)PPP發(fā)展指明了方向、帶來(lái)了新機(jī)遇,PPP模式將在助力落實(shí)國(guó)家重大戰(zhàn)略,特別是支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面發(fā)揮更大作用,有力支撐經(jīng)濟(jì)工作穩(wěn)字當(dāng)頭、穩(wěn)中求進(jìn),推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。