【經(jīng)濟(jì)觀察報】土地財政滑坡 基建“大年”政府融資靠什么
新聞鏈接:https://baijiahao.baidu.com/s?id=1729550905653215730&wfr=spider&for=pc
李東(化名)是東部某地政府投融資的負(fù)責(zé)人,這幾天忙得“焦頭爛額”。
“現(xiàn)在很多城投日子過不下去,發(fā)了太多的債,若是不能借新還舊,根本還不上,”李東告訴記者,現(xiàn)在已經(jīng)不是尋找新增資金的問題,是舊有債務(wù)能否滾動下去的問題。“三保”到了縣區(qū)一級有些緊張,收支缺口太大,很多財政資金就混著花,若是某一筆資金出問題,牽一發(fā)而動全身。
存量債務(wù)要償還,新增建設(shè)發(fā)展更需要資金。李東一直覺得頭大,他不僅操心還錢,還要去找錢。“要創(chuàng)新政府投融資模式,不能墨守成規(guī),目前在“15號文”(《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)防范化解工作的指導(dǎo)意見》)的限制下,舊的東西不能操作,需要尋找新的思路和模式。”
3月28日,國家發(fā)改委公布《關(guān)于進(jìn)一步做好社會資本投融資合作對接有關(guān)工作的通知》,提出要在依法合規(guī)的前提下創(chuàng)新性地開展工作,積極探索新的投融資模式。支持企業(yè)創(chuàng)新投資方式方法,鼓勵金融和投資機(jī)構(gòu)創(chuàng)新產(chǎn)品和服務(wù)模式,提升金融服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)質(zhì)效。“以前監(jiān)管層告訴地方政府不能去違規(guī)融資,現(xiàn)在是明確告訴金融機(jī)構(gòu)不能去違規(guī)借款,這是監(jiān)管思路的最大轉(zhuǎn)變。”一位金融機(jī)構(gòu)人士告訴記者,地方政府尋找新的融資模式主要原因,還是土地財政的下滑,水電氣熱的現(xiàn)金流用得差不多后,沒有新的資金來源。
按照財政部公布的1-2月財政數(shù)據(jù)顯示,國有土地使用權(quán)出讓收入7922億元,同比下降29.5%。
就在李東苦苦探索新投融資模式的同時,大岳咨詢的總監(jiān)徐志剛最近也在一直思考地方政府投融資模式的創(chuàng)新。在他看來,城市基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)模不足,將降低城市經(jīng)濟(jì)承載能力,制約城市經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展速度。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金來源不足,始終是導(dǎo)致城市建設(shè)發(fā)展慢、城市建設(shè)水平低的主要原因。因此,破解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融籌資難題、提高城市建設(shè)和運營效率,成為了保障城市高質(zhì)量發(fā)展的重要任務(wù)。
“地方政府開始注重生態(tài)保護(hù)、環(huán)境治理項目與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項目的融合發(fā)展。產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入,是地方政府在投融資項目中最關(guān)心的事情。項目在頂層設(shè)計階段,即以融資落地為導(dǎo)向,實現(xiàn)‘自平衡’,是片區(qū)綜合開發(fā)領(lǐng)域中新投融資模式的底層邏輯。”中建政研政府投融資研究中心研究員孫佳欣表示。
需求
2022年被不少研究機(jī)構(gòu)定義為“基建大年”。
2021年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會議明確提出“適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資”。2022年政府工作報告進(jìn)一步提出:積極擴(kuò)大有效投資。適度超前開展基礎(chǔ)設(shè)施投資。建設(shè)重點水利工程、綜合立體交通網(wǎng)、重要能源基地和設(shè)施,加快城市燃?xì)夤艿馈⒔o排水管道等管網(wǎng)更新改造,完善防洪排澇設(shè)施,繼續(xù)推進(jìn)地下綜合管廊建設(shè)。
同時在2022年政府工作報告被提出的還有,“今年擬安排地方政府專項債券3.65萬億元。”
專項債作為基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要資金來源,財政部明確了2022年專項債主要用于9大方面:交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、以及國家重大戰(zhàn)略項目和保障性安居工程。
專項債在最近幾年一直是穩(wěn)增長的主力之一,孫佳欣也嘗盡了專項債業(yè)務(wù)的各種“酸甜苦辣”。“譬如,有些地區(qū)建立了項目庫,提早準(zhǔn)備項目申報及發(fā)行材料。當(dāng)額度下達(dá)后,按照下達(dá)的額度調(diào)整發(fā)行材料即可,這樣做可以縮短額度下達(dá)到債券資金發(fā)行的時間和周期,結(jié)果部分地區(qū)申報環(huán)節(jié)準(zhǔn)備的材料比較草率,專項債券額度下達(dá)后,又立刻要求所轄的各市縣提交發(fā)行材料。導(dǎo)致時間非常緊張,短則一天、甚至當(dāng)天晚上24點確定發(fā)行項目及額度,次日10:00就要提交發(fā)行材料。”
孫佳欣告訴記者,緊張時,地區(qū)主管領(lǐng)導(dǎo)、財政局、發(fā)改局、項目申報等單位會通宵配合咨詢公司、會計所和律所完成發(fā)行基礎(chǔ)材料、批復(fù)手續(xù)、成果蓋章的相關(guān)工作。這個過程,一方面可以看出地方政府對債券申請的重視,部分地方政府,將申請債券額度作為了考核任務(wù)。各部門都在積極開展申報工作、爭取發(fā)債額度。另一方面,一些地方政府在項目儲備方面不足、申報的項目成熟度不夠,即使此類項目能夠順利發(fā)行,專項債券資金的支出進(jìn)度及使用效益令人堪憂。
徐志剛表示,基于長期以來全國各地城建項目投融資的實踐經(jīng)驗,我國在基礎(chǔ)設(shè)施投融資領(lǐng)域已經(jīng)有多種投融資模式。比較成熟且合規(guī)的模式,有財政直投、“授權(quán)經(jīng)營+平臺融資”、PPP/特許經(jīng)營、專項債、政府引導(dǎo)的城市發(fā)展基金等。已被政策明令禁止的模式有BT、政府購買服務(wù)、撥改租等。還有一些創(chuàng)新的模式,如基于財政增量的片區(qū)綜合開發(fā)、基于政府平臺公司的“F+EPC”等,這種模式在政策層面既未支持、也未禁止,但能夠滿足地方政府和投資人的合作意愿,切實解決城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求。
大量的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目需求,意味著需要大量的建設(shè)資金。據(jù)徐志剛了解,某地“十四五”期間,城市交通建設(shè)領(lǐng)域計劃投資達(dá)6000億元左右,其中軌道交通投資2000億元,路橋隧投資4000億元。海量的城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求,給建設(shè)資金的籌措帶來巨大壓力。
問題
對于李東而言,更重要的是如何能尋找到合適、合規(guī)的資金。“專項債可以用一部分,但是大部分的還是需要依靠市場去融資。”
特別是“15號文”的下發(fā),進(jìn)一步加大了他的業(yè)務(wù)壓力。
2021年,銀保監(jiān)會出臺了《銀行保險機(jī)構(gòu)進(jìn)一步做好地方政府隱性債務(wù)防范化解工作的指導(dǎo)意見》(銀保監(jiān)會〔2021〕15號文,以下簡稱“15號文”),要求銀行保險機(jī)構(gòu)統(tǒng)一使用財政部的監(jiān)測平臺查詢交易對手是否是涉及隱性債務(wù)的平臺公司。對不涉及地方政府隱性債務(wù)的客戶,銀行保險機(jī)構(gòu)按照市場化原則授信。對承擔(dān)地方隱性債務(wù)的客戶,銀行保險機(jī)構(gòu)不得提供流動資金貸款或流動性貸款性質(zhì)的融資,不得為其參與地方政府專項債券項目提供配套融資。
上述金融機(jī)構(gòu)人士告訴記者,“平臺公司的構(gòu)成主要是土地和公益性資產(chǎn),‘15號文’要求,不得以土地為償債來源,這樣既限制了平臺用劃撥土地資產(chǎn)做大,也限制了還款來源,對其再融資影響非常大。”
這也是讓李東感覺‘頭大’的地方。“融資平臺不能繼續(xù)融資,沒有新的建設(shè)資金是一方面,但如果不能借新還舊,那壓力就更大了”,李東迫切想要尋找到新的投融資模式。
地方政府做項目的操作流程也受到了影響,孫佳欣告訴記者,“15號文”提出“不得提供以預(yù)期土地出讓收入作為企業(yè)償債資金來源的融資”,可以看出國家對隱性債務(wù)的要求和審計監(jiān)察力度顯著增加。這對于市場上一些以財政資金、預(yù)期土地出讓收入等作為還款來源的部分“F+EPC”、ABO等項目的融資帶來困境,使得項目的落地情況變的不容樂觀?,F(xiàn)在,地方政府在策劃投融資項目的階段,都會協(xié)同咨詢機(jī)構(gòu)等就項目的情況與國開行、農(nóng)發(fā)行等政策性銀行以及部分商業(yè)銀行提前對接,按照融資的需求策劃項目,為項目能順利落地打好基礎(chǔ)。
徐志剛認(rèn)為,現(xiàn)行的城市基礎(chǔ)設(shè)施籌融資體制機(jī)制,已不能充分滿足日益增長的建設(shè)資金需求。具體表現(xiàn)在:地方政府融資手段比較單一,不能熟練使用各種成熟的融資工具;平臺公司再融資難度大;土地開發(fā)統(tǒng)籌程度低,土地增值收益不能充分反哺城市建設(shè);公用事業(yè)價格和收費制度改革仍未到位等。
“當(dāng)前,大部分城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)傳統(tǒng)的融資模式受到財政增收放緩、民生支出占比逐漸增大、平臺公司融資政策收緊、土地出讓凈收益貢獻(xiàn)率低的約束,對城市基礎(chǔ)設(shè)施投資需求的支撐逐漸乏力。”徐志剛說。
地方政府平臺公司再融資,遇到了更大的困難。徐志剛告訴記者,他去多地做調(diào)研發(fā)現(xiàn),很多城市各類融資平臺的資產(chǎn)負(fù)債率都比較高。甚至超過國家規(guī)定的,平臺類公司資產(chǎn)負(fù)債率不得超過70%監(jiān)測標(biāo)準(zhǔn)。再加上缺乏資產(chǎn)進(jìn)行抵押,平臺公司以常規(guī)銀行貸款進(jìn)行融資的方式,越來越困難。
“而且金融監(jiān)管政策適度收緊,對銀行理財產(chǎn)品實行穿透式管理,大量與城投平臺相關(guān)的理財業(yè)務(wù)受到了嚴(yán)重影響。城投非標(biāo)融資業(yè)務(wù)量和金額,均呈斷崖式下滑。”徐志剛對記者表示。
土地出讓收入,一直是地方政府經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的重要來源。此前一位地政府負(fù)責(zé)土地收入的地方人士曾經(jīng)對記者表示,在大部分地方政府,稅收可能剛夠“三保”,甚至還不夠。這就需要從土地收入調(diào)劑,土地收入也是不少地方政府建設(shè)資金的重要來源,也是償還專項債利息的重要來源。
在徐志剛看來,現(xiàn)在土地開發(fā)統(tǒng)籌程度和精細(xì)化程度低,缺少前瞻性的開發(fā)理念和清晰的開發(fā)策略,會嚴(yán)重影響出讓土地的成熟度和交易價格。在部分出讓地塊價格過低、不能覆蓋成本的情況下,土地資源逐漸耗盡,而后續(xù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的資金需求缺乏相應(yīng)土地和財政資源匹配,資金融通難度將越來越高,甚至無法實現(xiàn)繼續(xù)融資。
在價格和收費制度改革方面,徐志剛認(rèn)為,價格機(jī)制是影響‘經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性’城建基礎(chǔ)設(shè)施項目融資和行業(yè)發(fā)展的關(guān)鍵因素。如果建設(shè)運營成本沒有直接體現(xiàn)在使用者的付費上,就會體現(xiàn)在一般性的稅收上,個別使用者的成本,就會被一般公眾來分擔(dān)。
“只有價格改革到位后,政府用于‘經(jīng)營性和準(zhǔn)經(jīng)營性’項目的財政支付壓力才能真正降低。原本沒有收益的項目才能轉(zhuǎn)變?yōu)閷ι鐣Y本和金融機(jī)構(gòu)有吸引力,才能在實現(xiàn)融資的同時,降低對財政和土地的依賴。”
建議
在地方政府投融資模式創(chuàng)新上,李東和徐志剛的看法并不一致。
李東從實際操作角度,認(rèn)為創(chuàng)新投融資模式,主要還是為了合理、合法、合規(guī)地尋找到資金。至于用什么‘模式’,不是最重要的,需要的是“降低財政支出的壓力,減少債務(wù),審計和監(jiān)管合規(guī),然后盡最大努力借到錢。”
徐志剛從更專業(yè)的角度,力推PPP(政府與社會資本合作)、片區(qū)綜合開發(fā)模式。他認(rèn)為,PPP模式是通過股權(quán)合作、授權(quán)經(jīng)營、購買服務(wù)等方式,在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域建立的一種長期合作關(guān)系,合作目的是提供合乎標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)。
片區(qū)綜合開發(fā)項目,以封閉片區(qū)為載體,由地方政府授權(quán)地方國企作為片區(qū)項目實施主體與做地主體,來負(fù)責(zé)片區(qū)的規(guī)劃策劃、建設(shè)開發(fā)、片區(qū)運營、招商等相關(guān)工作。
在徐志剛看來,片區(qū)綜合開發(fā)通過市場化機(jī)制來配置、能盤活片區(qū)資源資產(chǎn),一般以封閉運行、增量回報、自平衡滾動開發(fā)是這個模式的基本特征。片區(qū)內(nèi)土地出讓收入能夠平衡規(guī)劃設(shè)計、土地收儲、一級開發(fā)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等相關(guān)投入。項目自身具備造血功能,政府不擔(dān)保、不兜底、不負(fù)債,能夠在防風(fēng)險的同時補齊地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的短板。
“而基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)的出現(xiàn),對于地方政府來說也是一種選擇。畢竟,各級政府在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域已經(jīng)形成大量固定資產(chǎn),盤活這些固定資產(chǎn),將變現(xiàn)的資金,用到新的城建項目中也是重要的融資模式。”
徐志剛認(rèn)為,基礎(chǔ)設(shè)施REITs對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域項目投資和退出有重要意義:一是可以有效盤活存量資產(chǎn),通過存量資產(chǎn)證券化上市交易,實現(xiàn)的融資可以用于新增城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資,形成存量資產(chǎn)和新增投資的良性循環(huán);二是實現(xiàn)直接融資,可以降低基礎(chǔ)設(shè)施資產(chǎn)持有者(政府投資平臺、園區(qū)開發(fā)公司等投資方)的負(fù)債率,有利于化解平臺公司債務(wù);三是公募基金可在公開市場交易,流動性強,方便金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資交易和退出。