【經(jīng)濟觀察報】地方財政不斷承壓 專家建議破解財政現(xiàn)實困境的九種辦法
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地方財政壓力大嗎?
大岳咨詢有限公司總監(jiān)唐鳳池直接來了一句:“當然大了,由于疫情、宏觀經(jīng)濟形勢等多方面的影響,國際形勢存在著較大的不確定性,目前地方財政非常困難,很多地方財政捉襟見肘,一些地方甚至公務(wù)員的開支都存在困難,這種情況在很多地方已經(jīng)是普遍情形,全國大部分地方的財政都非常困難,包括一些經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)。”
其實,不止是一直從事政府投融資業(yè)務(wù)的唐鳳池能夠感覺到地方財政的巨大壓力,政策層也感覺到了,所以推出財政資金直達機制,中央加大對地方轉(zhuǎn)移支付等一系列的措施和手段。
但是,即便這樣今年還是有很多地方政府面臨較大的財政壓力。唐鳳池給記者舉例,今年很多地方對財政收入、財政支出的增長率都大幅調(diào)低,以至于不少地方的PPP(政府與社會資本合作)項目,按按照以前的預(yù)測,所有PPP項目每年累計政府付費額度控制在一般公共預(yù)算支出的10%以內(nèi),現(xiàn)在因為財政增長率降低,支出可能超出10%。
“另外,地方政府想做的事情不少,根據(jù)“十四五”規(guī)劃,需要上馬的項目有很多,包括市政、環(huán)保、城市更新、鄉(xiāng)村振興、產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)等,很多項目需要做,但是沒錢干。有些項目可以申請部分專項債券,但地方政府還是沒有需要的配套資金,項目很難落地。”唐鳳池告訴記者。
原因
唐鳳池認為,財政壓力的主要是因為疫情、土地收入下降、債務(wù)問題等多種因素造成的。
他告訴記者:“受疫情影響產(chǎn)業(yè)蕭條,從而造成稅收等大幅下降。另外房地產(chǎn)行業(yè)的影響,以往土地出讓金作為地方財政的主要收入來源之一,現(xiàn)在也大幅下降;前些年政府地方政府的債務(wù)集中到期,包括城投公司的債務(wù),現(xiàn)在到了償還期,償債壓力非常大。前些年做的一些政府社會資本合作項目,其中涉及政府付費的,現(xiàn)在到了付費期,增加了地方政府的支出壓力。”
稅收為主的一般公共預(yù)算收入依然維持正增長,財政部數(shù)據(jù)顯示,今年一季度,全國一般公共預(yù)算收入62037億元,同比增長8.6%。其中,中央一般公共預(yù)算收入28949億元,同比增長7.6%;地方一般公共預(yù)算本級收入33088億元,同比增長9.5%。全國稅收收入52452億元,同比增長7.7%;非稅收入9585億元,同比增長14.2%。
但是,對地方政府影響更大的是土地出讓收入,2021年,國辦督查室在國務(wù)院“互聯(lián)網(wǎng)+督查”平臺公開通報了河北省霸州市出現(xiàn)大面積大規(guī)模亂收費亂罰款亂攤派等問題。在霸州政府的收入中,一般公共預(yù)算減收并不多,下降厲害的是以土地收入為主的政府性基金收入,公開信息顯示,霸州政府性基金收入,經(jīng)過2021年9月與12月的兩次調(diào)整,政府性基金收入預(yù)算從年初的54.89億元一路下調(diào)至6.24億元。
進入2022年,土地出讓收入仍未好轉(zhuǎn)。財政部公布的2022年第一季度財政收支數(shù)據(jù)顯示,國有土地使用權(quán)出讓收入11958億元,同比下降27.4%。 而去年同期國有土地使用權(quán)出讓收入16467億元,同比增長48.1%。
環(huán)境
財政壓力加大,地方政府是否還能夠在經(jīng)濟發(fā)展方面有所作為?
唐鳳池認為,在這種情況下,地方政府應(yīng)該,也完全可以有所作為的。“我了解到,現(xiàn)在很多地方政府在研究怎么緩解地方財政困局,也有一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)找到我們,讓幫助地方政府研究如何化解債務(wù)、增加財政收入。”
“其實,化債、創(chuàng)收跟老百姓居家過日子道理差不多,無非是開源節(jié)流、精打細算、解決當下問題、放眼長遠發(fā)展。”唐鳳池告訴記者。
唐鳳池認為,要給地方政府營造一個良好的宏觀政策環(huán)境。“對地方政府領(lǐng)導(dǎo)來說,需要一個相對寬松的政策環(huán)境。目前地方政府領(lǐng)導(dǎo)面臨著很大難題:不做事不行,上有績效考核的壓力、中有歷史遺留問題需要解決、下有民生需要改善;想做事也很難,沒錢,得想辦法解決,想辦法就容易犯規(guī),很可能被審計出違規(guī)的現(xiàn)象。從國家層面來說,應(yīng)該打消地方政府領(lǐng)導(dǎo)的一些顧慮,鼓勵真正想做事的人,鼓勵地方政府投資人想干事、干好事,增強他們做事的信心。”
從投融資的政策來說,唐鳳池認為應(yīng)該適當放寬政策,不能把所有的門都關(guān)上,得讓地方政府還有一些合規(guī)路徑可走。“比如某地一個環(huán)保項目,環(huán)?;橐蟊仨毐M快上馬,否則可能被問責,可是地方政府沒錢干。按照相關(guān)規(guī)定,政府投資項目不能違規(guī)舉債、不能墊資施工。采用PPP模式又沒有財承空間了,申請專項債又不能確定下來,即使下來了,政府還是缺少配套資金,項目還是無法順利實施,這樣下來,項目進行幾乎所有的路徑都被堵上了。”
“還是應(yīng)該實事求是,開前門、堵后門,有合規(guī)的路徑可走。”唐鳳池舉例,比如財政部 PPP項目庫的存量項目入庫審核,之前由于某些地方存在一些不規(guī)范操作,后來入庫審核暫停了,到目前為止已經(jīng)快一年了,尚未放開。還有一些基層的審計人員工作積極認真,但是在審核過程中間過于嚴苛,對一些項目出具非常嚴格的審計意見,不少項目認定成增加隱性債務(wù)。這樣一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)就感覺自己不會干了,做事的時候就會很猶豫,‘前怕狼后怕虎’。這就像籃球比賽,裁判員吹哨過于嚴格,或者是吹得太頻繁,球員就會無所適從,比賽就沒法看了。
建議
在唐鳳池看來,地方政府緩解財政困難的一些主要方法必須符合現(xiàn)行政策法律法規(guī)的要求,尤其不能違反國有資產(chǎn)的處置程序、不能增加隱性債務(wù),否則會被問責、追責。具體到某一個地方怎么做,還要根據(jù)當?shù)氐木唧w情況來定,畢竟每個地方政府面臨的問題不同、所擁有的資源也不同。“跟打牌似的,需要了解游戲規(guī)則、看看手里有什么牌,再說怎么打。”
唐鳳池為地方政府開源節(jié)流增收提供了九個辦法,分別是:
一是債務(wù)展期、置換。對地方債務(wù)進行梳理,需要跟金融機構(gòu)去對接,可以展期的展期,需要置換的置換。
二是將政府手頭的一些閑置資產(chǎn)、有穩(wěn)定收益的資產(chǎn),采取股權(quán)轉(zhuǎn)讓、資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓、特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓等方式,進行變現(xiàn)。
三是平臺公司進行市場化轉(zhuǎn)型、做大做強,改善其財務(wù)狀況,信用等級,使其具備市場生存能力。
四是從項目的必要性對擬建項目進行梳理,確實必須要做的項目才上馬,需要上馬的項目,根據(jù)輕重緩急分近遠期實施,不靠譜的項目去除。
五是從投融資模式對擬建項目進行梳理:了解上級有無針對這些行業(yè)的優(yōu)惠政策,把政策用足;有條件的項目可以引進社會資本,采用政府與社會資本合作方式來做,這樣能把付款的年限拉長,可以緩解地方政府近期的財政壓力;充分挖掘使用者付費的來源,減少政府付費額度。
六是很多項目可研報告的投資額虛高,水分很大,有壓縮的空間,要科學(xué)論證,該壓縮的要壓縮;即使沒有壓縮空間,也可以考慮是不是需要全部一次建成,一步到位,能否分期建設(shè)。比如擬建一個10萬噸的水廠,可以根據(jù)地方的實際需求,先建一個5萬噸的,預(yù)留好條件,以后有了需求再擴建。其他項目也是類似,這樣可以減小地方政府財政壓力。
七是已完工程結(jié)算審計,要做實。
八是能否謀劃一些來錢快的項目,比如一些灘涂用地、未利用地、一些標準不太高的農(nóng)田,經(jīng)過土地整治,做完以后,建設(shè)成高標準農(nóng)田,建成以后可以指標流轉(zhuǎn),增加地方政府現(xiàn)金流。
九是從長期看,還是要改善營商環(huán)境、積極的招商引資,培育、導(dǎo)入一些優(yōu)質(zhì)產(chǎn)業(yè),對GDP、對就業(yè)、對長期的財政收入都有改善。