淺析城市公園市場化盤活之路

鄭羽 焦立輝 齊泊良

最近幾年，隨著經(jīng)濟增長放緩，各地財政或多或少陷入資金困境，減稅降費政策的推行也使財政收入進一步減少。在此背景下，國務(wù)院《關(guān)于扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號）、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資的意見》（國辦發(fā)〔2022〕19號）、國家發(fā)展改革委辦公廳《關(guān)于做好盤活存量資產(chǎn)擴大有效投資有關(guān)工作的通知》（發(fā)改辦投資〔2022〕561號）等一系列文件出臺推動盤活存量國有資產(chǎn)工作，如何盤活現(xiàn)有存量資源成為各地政府的關(guān)心之事。

城市公園作為城市建設(shè)的附屬品，在過往的幾十年城市化進程中被各地方政府大量建設(shè)，大多作為純公益產(chǎn)品免費提供給市民使用，沉淀了大量沒有收益或收益很少的資產(chǎn)，而政府每年還需為之付出大量的運營養(yǎng)護成本。通過市場化方式盤活城市公園資產(chǎn)，讓其重新煥發(fā)商業(yè)活力，有助于其提升養(yǎng)護質(zhì)量，降低對財政資金的依賴。如何盤活存量城市公園資產(chǎn)，挖掘其市場化經(jīng)營內(nèi)容，我們先從一個案例講起。

一、他山之石，可以攻玉

1.1經(jīng)典案例

布萊恩特公園坐落于紐約曼哈頓核心地帶，始建于1900年，1933年被改造成為一座古典公園。由于其設(shè)計不合理，缺乏管理養(yǎng)護，在上世紀(jì)六七十年代一度成為癮君子和流浪者的犯罪天堂。上世紀(jì)八十年代起，政府對其進行了更新改造，通過政府與私人部門合作的形式，將公園的經(jīng)營、管理交由一家非營利性私人企業(yè)，紐約市公園局作為資產(chǎn)所有方和行政管理方對其進行監(jiān)督與考核。

更新改造完成后的7年內(nèi)，公園的犯罪率降低了92%，周邊土地價格也大幅升值，布萊恩特公園被人們稱作“最繁忙的公園” ，每年有超過600萬人在此活動，僅2019年公園就創(chuàng)造了近2000萬美元的收入，覆蓋了其運營養(yǎng)護成本后仍有大量盈余。

如今，公園每天都在舉辦諸如藝術(shù)展覽、電影放映、音樂會、百老匯演出、親子教育等主題活動；同時，它也成為全紐約最大的免費冬季滑冰場。兼顧公益性的同時，也通過合理的規(guī)劃、正確的市場化選擇實現(xiàn)了盈利。

除布萊恩特公園這一近三十年最經(jīng)典的城市公園改造案例外，位于日本澀谷的北谷公園也通過Park-PFI（Private Finance Initiative）制度引入了優(yōu)秀的民間資本進行公園的改造和運營，公園面積僅有960㎡，卻舉辦了諸如爵士音樂會、攝影活動、T臺秀、主題集市等大大小小數(shù)個主題活動，吸引了大批市民和游客的參與，讓北谷公園重新煥發(fā)出活力。

以上案例作為通過引入社會資本完成城市公園市場化盤活的典型，為我們提供了借鑒。

1.2國內(nèi)有關(guān)城市公園盤活政策

我們說回國內(nèi)，從城市公園到公園城市，“公園城市”這一詞最早在2018年被提出。2018年2月，習(xí)近平總書記赴四川視察，在天府新區(qū)調(diào)研時首次提出“公園城市”全新理念和城市發(fā)展新范式。城市公園不光是市民休閑社交的場所，還應(yīng)成為城市經(jīng)濟脈絡(luò)的延伸。

2022年7月，北京市園林綠化局辦公室發(fā)布了《北京市公園配套服務(wù)項目經(jīng)營準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，保障公園公益屬性的同時，規(guī)范了公園配套服務(wù)項目經(jīng)營活動，拓展了公園設(shè)施功能，提升了服務(wù)管理水平，促進了公園事業(yè)健康有序發(fā)展。該文件明確：一是鼓勵各公園管理機構(gòu)可以依法引入社會資本投資、建設(shè)、運營公園內(nèi)配套服務(wù)項目，包括餐飲零售、游覽游藝、體育健身、智慧管理、無障礙環(huán)境等各類項目，激發(fā)經(jīng)營活力；二是重點規(guī)范了公園配套服務(wù)項目和主體的準(zhǔn)入條件、實施程序以及監(jiān)管要求，既保障公益屬性不變，又能拓展公園設(shè)施功能、提升服務(wù)水平。

2022年11月，文化和旅游部、中央文明辦、國家發(fā)展改革委等14部門聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推動露營旅游休閑健康有序發(fā)展的意見》，其中提到“鼓勵城市公園利用空閑地、草坪區(qū)或林下空間劃定非住宿帳篷區(qū)域，供群眾休閑活動使用”、“鼓勵各地采取政府和社會資本合作等多種方式支持營地建設(shè)和運營。”對盤活存量公園資產(chǎn)，引入社會資本經(jīng)營提供新的發(fā)展思路與政策支持。

二、運用之妙，存乎一心

2.1首先應(yīng)確定盤活目標(biāo)

對于存量公園資產(chǎn)，首先應(yīng)當(dāng)確定首要目標(biāo)是什么。

如果是為了重塑公園格局，解決現(xiàn)有弊端，形成新的城市、社區(qū)活力樞紐，則需要對公園進行綜合改造和更新利用；如果是為了優(yōu)先解決公園綠化養(yǎng)管資金的出處，順帶有效利用資源，則僅需在現(xiàn)有資產(chǎn)基礎(chǔ)上進行有限改造和商業(yè)運營。

綜合改造和更新利用是指通過對公園整體功能的重新規(guī)劃，適當(dāng)改變或賦予新功能的盤活方式。整體功能轉(zhuǎn)變或提升之后，公園可提供的服務(wù)、產(chǎn)品等均可能產(chǎn)生重大改變。綜合改造和更新利用既可以包括公園整體功能轉(zhuǎn)變模式，也可以包括以豐富公園業(yè)態(tài)、提高運營效益為目的的綜合開發(fā)。

此種方式可以最大程度利用城市公園，一步到位解決現(xiàn)有公園利用率低、缺乏活力的問題，并將綠化養(yǎng)管在內(nèi)的整體運營由社會力量負責(zé)。但此方式相對實施周期更長、投資規(guī)模更大，要求實施團隊具備從策劃到運營全方位的能力。

有限改造和商業(yè)運營指的是在原有公園基礎(chǔ)上，可以通過打通斷點，建設(shè)或改造功能性小型建筑物、構(gòu)筑物（如集裝箱），合理配置休閑、觀光等服務(wù)功能設(shè)施，增加新的景觀設(shè)計等方式，提供可供運營的連續(xù)、有活力的公共開放空間，通過自主經(jīng)營+場地租用的方式，開展例如夜市、娛樂、聚會、體育、表演、婚慶、游樂設(shè)施等活動，實現(xiàn)存量資產(chǎn)盤活的目的。

此種方式一方面能夠較大程度保留現(xiàn)有公園面貌，減少投資和審批手續(xù)；另一方面對實施團隊的要求不會太高，最低達到商業(yè)運營收入覆蓋前期改造投入和綠化養(yǎng)管成本即可，在此基礎(chǔ)上通過社會資本方恰當(dāng)運營提高收益。但此種方式可能存在改造效果同質(zhì)化、功能單一、經(jīng)營性仍然偏弱等問題。

2.2規(guī)劃契合公園特色的經(jīng)營業(yè)態(tài)

根據(jù)北京市園林綠化局印發(fā)的《北京市公園分類分級管理辦法》，北京市公園分為綜合公園、社區(qū)公園、歷史名園、專類公園、游園、生態(tài)公園、自然（類）公園等七類，其中專類公園是指以特色主題為核心內(nèi)容或具有突出的歷史文化價值，具有相應(yīng)游憩和服務(wù)設(shè)施，側(cè)重滿足特色主題塑造和特定服務(wù)內(nèi)容，兼具其他功能的公園。專類公園包括植物園、動物園、遺址公園、兒童公園、文化公園、體育健身公園、游樂公園、城市森林公園、城市濕地公園、近郊型郊野公園等多種主題類型。

不同種類的公園應(yīng)規(guī)劃其適合的經(jīng)營業(yè)態(tài)，如有歷史特色的文化公園規(guī)劃文化產(chǎn)品的周邊售賣、定期舉辦文化主題活動等；體育公園適當(dāng)增加收費體育場所的供給；郊野公園發(fā)展露營經(jīng)濟、房車經(jīng)濟、苗圃種植等；社區(qū)公園發(fā)揮其社區(qū)屬性，為各類社區(qū)活動、特色展覽等提供場地等。除此之外，多個城市大力發(fā)展夜間經(jīng)濟，商圈附近的城市公園有潛力成為夜市文化與市民休憩、娛樂的匯集樞紐。

2.3可采用的模式

2.3.1政府方自行改造并運營

目前部分城市針對城市內(nèi)大型的公園成立了相應(yīng)的運營管理機構(gòu)，專門負責(zé)對此類公園的市場化經(jīng)營、養(yǎng)護工作。對于城市內(nèi)具備經(jīng)營條件的中小型公園，也可經(jīng)過改造，交由前述運營管理機構(gòu)或平臺公司進行運營，以便開展商業(yè)運營活動。

但該模式缺點也比較明顯，一方面是基于當(dāng)前財政狀況，在未來收益不確定的前提下，地方政府難以投入大量財力進行更新改造投入；另一方面，對于部分城市而言，城市的公園運營管理機構(gòu)、平臺公司缺乏公園市場化經(jīng)營經(jīng)驗，在主題策劃、品牌聯(lián)動、品類創(chuàng)新方面存在一定的不足，因此難以充分挖掘城市公園的經(jīng)營潛力。

2.3.2通過PPP模式、特許經(jīng)營模式與社會資本進行合作

政府方通過PPP模式或者特許經(jīng)營模式公開選擇有相關(guān)運營經(jīng)驗的社會資本，與社會資本簽訂PPP項目合同或特許經(jīng)營協(xié)議，約定由社會資本方進行改造、經(jīng)營與維護，借助社會資本的力量深挖城市公園之經(jīng)營屬性，再通過合同與監(jiān)管的手段，確保城市公園的基本公共服務(wù)屬性，讓市民有休憩、娛樂場地的同時，又能豐富市民的出行選擇，滿足游玩需求。

采用該模式的核心點在于項目的前期策劃與執(zhí)行監(jiān)督，最終能夠?qū)崿F(xiàn)項目是市場可接受、政府能省錢、市民都滿意的三贏結(jié)果。通過招募有能力的社會資本實現(xiàn)盤活、管理、運營一體化城市公園體系，可以從以下方面進行項目謀劃：

（1）加強城市公園、旅游相關(guān)政策研究。結(jié)合各地出臺的促進旅游、全民健身相關(guān)文件，充分挖掘存量項目的自然景觀、人文景觀、歷史風(fēng)貌、民俗文化、特色美食等資源，與潛在社會資本一同研究打造各類主題公園。

（2）加強與潛在社會資本溝通，廣泛開展市場測試。充分聽取社會資本意見，設(shè)置對社會資本具有吸引力的相關(guān)條款。探索創(chuàng)新社會資本在存量城市公園盤活項目中的投資增長回報機制和模式，例如資源補償模式、經(jīng)營性項目捆綁模式等，在保證政府利益的前提下，吸收采納社會資本方合理的建議與訴求，確保項目不是策劃者的“一廂情愿”，提高項目落地的成功率。

（3）加強多個存量公園的聯(lián)通效應(yīng)，充分利用公園邊角閑置土地。結(jié)合城市公園的地理位置和規(guī)模效應(yīng)，通過科學(xué)合理的規(guī)劃，打通城市公園邊界，打造成開放多元的城市公園組合。同時，充分利用公園邊界的“邊角地”，因地制宜地合理配置公共器材，與公園景觀相呼應(yīng)，提高城市公園的吸引力。

（4）充分發(fā)揮第三方專業(yè)機構(gòu)的作用。借助第三方機構(gòu)，合理確定項目邊界條件，對項目財務(wù)情況進行精準(zhǔn)測算，通過項目合同約束社會資本方行為的同時，鼓勵其利用自身經(jīng)營管理經(jīng)驗提本增效。

（5）制定合理的績效評價指標(biāo)，關(guān)注民眾的訴求。合理的績效評價指標(biāo)與強有力的績效評價執(zhí)行是保障項目能夠按照預(yù)期目標(biāo)實施的關(guān)鍵。城市公園作為改善居民居住環(huán)境、提升居民生活質(zhì)量、吸引游客游玩的重要公共基礎(chǔ)設(shè)施，首要職能是服務(wù)居民與游客，因此在績效評價環(huán)節(jié)中，周邊居民與游客的呼聲應(yīng)占據(jù)重要地位。

三、總結(jié)

無論以何種方式、何種目的盤活存量公園資產(chǎn)，都需做好其公益性和商業(yè)性的平衡，為市民、游客提供可持續(xù)、高水平的公共產(chǎn)品供給的同時，增加商業(yè)收入，豐富公園要素。