淺談PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

張若喬 李琬瑩

一、財(cái)政預(yù)算績(jī)效管理之路

我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理制度隨著公共財(cái)政框架建立而產(chǎn)生，又伴隨著財(cái)政改革而不斷完善。

自2000年,我國(guó)部分地區(qū)就開(kāi)始了績(jī)效評(píng)價(jià)試點(diǎn)探索,經(jīng)過(guò)二十余年不斷發(fā)展和完善,確立了全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理改革的主要方向和目標(biāo)。

在全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的大背景下，各地積極探討績(jī)效評(píng)價(jià)工作方式，陸續(xù)出臺(tái)相關(guān)的制度規(guī)程。例如北京市《北京市預(yù)算績(jī)效管理辦法》、《北京市市級(jí)財(cái)政支出事前績(jī)效評(píng)估管理辦法》，上海市《上海市市級(jí)預(yù)算部門(mén)（單位）整體支出績(jī)效管理辦法（試行）》、《上海市市級(jí)財(cái)政政策預(yù)算績(jī)效管理辦法（試行）》，四川省《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的實(shí)施意見(jiàn)》（川委發(fā)〔2019〕8號(hào)）等，指導(dǎo)具體的預(yù)算績(jī)效管理工作。

近年來(lái)，圍繞加快建成“全方位、全過(guò)程、全覆蓋”預(yù)算績(jī)效管理體系的目標(biāo)，財(cái)政部組織中央部門(mén)和地方財(cái)政著力深化預(yù)算績(jī)效管理改革，績(jī)效管理的廣度和深度不斷拓展，“政府花錢(qián)、講求績(jī)效”的理念深入人心，“花錢(qián)必問(wèn)效、無(wú)效必問(wèn)責(zé)”的績(jī)效管理機(jī)制初步建立。

二、PPP項(xiàng)目財(cái)政預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)

財(cái)政部2018年11月8日印發(fā)《關(guān)于貫徹落實(shí)<中共中央 國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)>的通知》指出要“抓好預(yù)算績(jī)效管理的重要環(huán)節(jié)。預(yù)算編制環(huán)節(jié)突出績(jī)效導(dǎo)向，預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)績(jī)效監(jiān)控，決算環(huán)節(jié)全面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，強(qiáng)化績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果剛性約束”。此外，財(cái)金〔2019〕10號(hào)、財(cái)辦金〔2017〕92號(hào)、財(cái)金〔2016〕92號(hào)文、財(cái)金〔2014〕76號(hào)等文件均要求對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，建立與項(xiàng)目產(chǎn)出績(jī)效相掛鉤的付費(fèi)機(jī)制。2020年3月16日，財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于印發(fā)<政府和社會(huì)資本合作（PPP）項(xiàng)目績(jī)效管理操作指引>的通知》，對(duì)PPP項(xiàng)目績(jī)效管理給出了指導(dǎo)性意見(jiàn)。

區(qū)別于PPP項(xiàng)目在實(shí)施方案、PPP合同中約定的針對(duì)項(xiàng)目公司的績(jī)效考核，越來(lái)越多的地方政府部門(mén)要求對(duì)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、PPP項(xiàng)目本身、PPP項(xiàng)目的預(yù)算資金使用情況等進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)。

對(duì)于PPP項(xiàng)目進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)，有助于提升設(shè)施的建設(shè)運(yùn)營(yíng)質(zhì)量和管理水平，提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率，評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目財(cái)政支出的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性，保障PPP項(xiàng)目各方合法權(quán)益，保障PPP項(xiàng)目規(guī)范實(shí)施、高效運(yùn)營(yíng)。

通過(guò)制定工作方案、建立合理完善的績(jī)效目標(biāo)與指標(biāo)體系、采用針對(duì)性的數(shù)據(jù)收集和調(diào)查方法、通過(guò)科學(xué)的評(píng)價(jià)方法對(duì)績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行綜合的評(píng)價(jià)。力求能夠客觀(guān)、公正、及時(shí)的發(fā)現(xiàn)目標(biāo)偏差，用以反饋并及時(shí)糾偏，為項(xiàng)目的實(shí)施保駕護(hù)航。

PPP項(xiàng)目政府方既要在建設(shè)期出資項(xiàng)目資本金，同時(shí)也需要在運(yùn)營(yíng)期向項(xiàng)目公司付費(fèi)，因此，財(cái)政資金的使用效益，是PPP項(xiàng)目實(shí)施的重點(diǎn)問(wèn)題?？?jī)效評(píng)價(jià)是對(duì)項(xiàng)目合作期各年度的財(cái)政預(yù)算資金使用情況及績(jī)效目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，評(píng)價(jià)結(jié)果作為實(shí)施機(jī)構(gòu)改進(jìn)預(yù)算管理和安排本項(xiàng)目以后年度預(yù)算資金的重要依據(jù)。通過(guò)加強(qiáng)績(jī)效考核，及時(shí)糾偏，可以確保項(xiàng)目整體公共服務(wù)目標(biāo)更好地實(shí)現(xiàn)，充分響應(yīng)全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的要求、提高預(yù)算編制的精準(zhǔn)性、推動(dòng)優(yōu)化財(cái)政資源配置，提高財(cái)政資金使用效益，使項(xiàng)目真正實(shí)現(xiàn)“物有所值”。

鑒于采用PPP模式實(shí)施，財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)重點(diǎn)評(píng)價(jià)以下幾個(gè)方面：一是項(xiàng)目投資的合理性，主要評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資計(jì)價(jià)的合理性和合規(guī)性，評(píng)價(jià)項(xiàng)目投資是否符合PPP項(xiàng)目合同、項(xiàng)目可行性研究報(bào)告以及初步設(shè)計(jì)文件等文件的要求，評(píng)價(jià)項(xiàng)目是否存在投資節(jié)約，若投資超過(guò)當(dāng)初預(yù)估投資水平的評(píng)價(jià)其合理性。二是運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本的合理性，主要評(píng)價(jià)運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本總額和各分項(xiàng)成本是否超過(guò)PPP項(xiàng)目合同等文件的規(guī)定，核查運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本細(xì)項(xiàng)是否與項(xiàng)目前期相關(guān)文件對(duì)應(yīng)。三是使用者付費(fèi)的合理性。評(píng)價(jià)使用者付費(fèi)金額是否達(dá)到項(xiàng)目前期相關(guān)文件約定水平，評(píng)價(jià)項(xiàng)目公司是否盡責(zé)挖掘經(jīng)營(yíng)性收益。

三、存在問(wèn)題及建議

筆者在項(xiàng)目實(shí)操中發(fā)現(xiàn)現(xiàn)行項(xiàng)目預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)存在一些問(wèn)題：績(jī)效理念尚未牢固樹(shù)立，地方和部門(mén)存在重投入輕管理、重支出輕績(jī)效的意識(shí)；績(jī)效管理的廣度和深度不足，財(cái)政資金出現(xiàn)了低效無(wú)效、閑置沉淀、損失浪費(fèi)的問(wèn)題；績(jī)效激勵(lì)約束作用不強(qiáng)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算安排和政策調(diào)整的掛鉤機(jī)制尚未建立，沒(méi)有形成有效的約束力等。

預(yù)算項(xiàng)目支出績(jī)效評(píng)價(jià)的核心是分析項(xiàng)目在投入-產(chǎn)出過(guò)程中的目標(biāo)與實(shí)現(xiàn)結(jié)果的偏離程度，同時(shí)探討投入-產(chǎn)出過(guò)程中效率情況。圍繞著這一核心目標(biāo)，重點(diǎn)要做好以下幾個(gè)方面的工作:

1．明確支出績(jī)效評(píng)價(jià)的重點(diǎn)任務(wù)

績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是納入預(yù)算管理的財(cái)政資金，項(xiàng)目支出是指為完成特定工作或特定目標(biāo)而專(zhuān)門(mén)安排的財(cái)政資金。

PPP項(xiàng)目涉及全過(guò)程的績(jī)效評(píng)價(jià)，因此需要充分考察手續(xù)的完備性、財(cái)政資金的使用情況、管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況、績(jī)效目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)情況。項(xiàng)目前期手續(xù)的完備性主要包括績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定與部門(mén)職責(zé)、各級(jí)政府的工作重點(diǎn)任務(wù)的匹配度、項(xiàng)目工作計(jì)劃的可操行性、相關(guān)立項(xiàng)依據(jù)的科學(xué)性等；財(cái)政資金的使用情況主要是考察財(cái)務(wù)管理狀況、資產(chǎn)管理狀況、資產(chǎn)使用和收益情況等；管理制度的建設(shè)和執(zhí)行情況主要關(guān)注項(xiàng)目的預(yù)算資金計(jì)劃、項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程、成本控制、政府采購(gòu)、合同管理、質(zhì)量控制情況等內(nèi)容。

2．選擇合理的績(jī)效評(píng)價(jià)思路

績(jī)效評(píng)價(jià)思路對(duì)評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果都有直接的影響，如果評(píng)價(jià)思路不明確，將導(dǎo)致評(píng)價(jià)過(guò)程和結(jié)果的嚴(yán)重偏差。

明確績(jī)效評(píng)價(jià)對(duì)象和范圍。績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)象是被評(píng)價(jià)項(xiàng)目的預(yù)算資金。績(jī)效評(píng)價(jià)的范圍應(yīng)當(dāng)包含使用了項(xiàng)目預(yù)算資金的全部工作，從工作流程的角度上看，全部工作包括項(xiàng)目決策、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目產(chǎn)出和項(xiàng)目效果。

明確績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目周期。績(jī)效評(píng)價(jià)需要確定評(píng)價(jià)時(shí)段，明確開(kāi)始和結(jié)束時(shí)間?？?jī)效評(píng)價(jià)的開(kāi)始和結(jié)束時(shí)間與項(xiàng)目本身的開(kāi)始和結(jié)束時(shí)間不一定重合。

3． 設(shè)計(jì)適當(dāng)?shù)目?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系是績(jī)效評(píng)價(jià)工作的核心內(nèi)容，績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系要具備可操作性和使用性，要能夠全面和真實(shí)的反映項(xiàng)目的績(jī)效狀況，集中反映資金使用的效益性、經(jīng)濟(jì)性、效率性。

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